Podle jedněch si polská vláda regulovanými nájmy kupovala hlasy voličů a navíc tuto svoji "politiku" protiprávně financovala ze soukromých zdrojů nešťastných majitelů nemovitostí. Podle jiných však jde o regulaci, která představuje důležitý veřejný zájem polského státu. Kdo má pravdu? Přečtěte si názor štrasburského soudu - slavný štrasburský rozsudek publikujeme v českém jazyce díky pochopení pana Girolama Giormaniho.

Za spolupráci a český překlad štrasburského rozsudku děkujeme panu Girolamu Giormanimu z Hnutí na obranu majitelů realit. Původní anglickou verzi rozsudku najdete také na jejich stránkách
http://www.homr.cz/?s=clanky

Rozsudek štrasburského soudu:

ČTVRTÁ SEKCE

Kauza Hutten-Czapská vs Polsko

(Stížnost č. 35014/97)

ROZHODNUTÍ

ŠTRASBURK

22. února 2005

Toto rozhodnutí stává konečným za okolností stanovených v článku 44 § 2 Úmluvy. Může podléhat redakční revizi.

V kauze Hutten-Czapská versus Polsko,

Evropský soud pro lidská práva (Čtvrtá sekce), zasedající jako senát ve složení:

sir Nicolas Bratza, předseda,
pan M.Pellonpää,
paní V. Strážnická, jmenovaná členem ve vztahu k Polsku,
pan J.Casadevall,
pan R.Maruste,
pan S.Pavlovschi,
pan J.Borrego Borrego,soudci,
a pan M. O'Boyle, zapisovatel sekce,

poté, co neveřejně rokoval dne 27. ledna 2004 a 25 ledna 2005,

vynáší následující rozhodnutí, které bylo přijato k naposledy uvedenému datu:

Postup

1. Tato kauza má původ ve stížnosti (č. 35014/97) proti Polské republice podané dne 6. prosince 1994 u Evropské komise pro lidská práva (dále jen “Komise”) podle dřívějšího článku 25 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen “Úmluva”) paní Marií Hutten-Czapskou, která je francouzskou občankou polského původu (dále jen “navrhovatelka”).

2. Navrhovatelka byla zastupována panem B. Sochańskim, právníkem vykonávajícím praxi ve Štětíně v Polsku. Polskou vládu (dále jen “Vláda”) zastupoval její zmocněnec, pan J. Wołąsiewicz z Ministerstva zahraničních věcí.

3. Navrhovatelka uvedla zejména to, že situace vytvořená prováděním zákonů ukládajících majitelům domů omezení ve vztahu ke zvyšování nájemného a ukončování nájemních smluv, která vycházela ze správních rozhodnutí, představovala porušení článku 1 Protokolu č. 1 k Úmluvě.

4. Stížnost byla předána Soudu dne 1. listopadu 1998, kdy vstoupil v platnost Protokol č. 11 k Úmluvě (článek 5 § 2 Protokolu č. 11).

5. Stížnost byla přidělena Čtvrté sekci Soudu (pravidlo 52 § 1 jednacího řádu). V rámci této sekce byl vytvořen senát, který se měl kauzou zabývat (článek 27 § 1 Úmluvy), jak se předpokládá v pravidle 26 § 1.

6. Soud změnil 1. listopadu 2001 složení svých sekcí (pravidlo 25 § 1). Kauza byla přidělena nově sestavené Čtvrté sekci (pravidlo 52 § 1).

7. Pan L. Garlicki, soudce zvolený za Polsko, odstoupil z projednávání kauzy (pravidlo 28). Vláda v souladu s tím jmenovala paní V. Strážnickou, soudkyni zvolenou za Slovenskou republiku, aby zasedla na jeho místo (článek 27 § 2 Úmluvy a pravidlo 29 § 1).

8. Rozhodnutím ze dne 16. září 2003 prohlásil Soud stížnost za částečně přípustnou.

9. Navrhovatelka a Vláda podaly svá vyjádření týkající se skutkové podstaty (pravidlo 59 § 1).

10. Francouzská Vláda informovala 16. ledna 2004 Soud, že si nepřeje vykonat své právo intervenovat (článek 36 § 1 Úmluvy a pravidlo 44 § 1 jednacího řádu).

11. Slyšení ke skutkové podstatě kauzy proběhlo veřejně v Budově pro lidská práva ve Štrasburku, dne 27 ledna 2004 (pravidlo 59 § 3).

Před Soudem stanuli:

(a) za Vládu
pan J. Wołąsiewicz, zmocněnec,
pan L. Łukasik,
pan A. Bojańczyk, poradci;

(b) za navrhovatelku
pan B. Sochański, právní poradce,
pan P. Paszkowski, poradce.

Soud vyslechl jejich vyjádření.

12. Při slyšení byli účastníci vyzváni, aby svá další vyjádření podali písemně. Vláda podala svá vyjádření dne 19. února a 31. března 2004. Navrhovatelka podala svá vyjádření dne 19. února, 11 března a 20. dubna 2004.

13. Dne 30. září 2004 podalo Polské sdružení nájemníků (Polskie Zrzeszenie Lokatorów) v podatelně Soudu žádost o povolení předložit písemné připomínky týkající se skutkové podstaty kauzy v kontextu celkové situace v Polsku (článek 36 § 2 Úmluvy a pravidlo 44 § 2 jednacího řádu). Předseda senátu zamítl tuto žádost dne 19. října 2004.

14. Dne 4. října 2004 upozornil zapisovatel, jednající podle pokynů předsedy Čtvrté sekce, účastníky na skutečnost, že tato kauza je považována za “zkušební” pro účely rozhodování, zda je napadený systém regulace nájemného slučitelný s požadavky článku 1 Protokolu č. 1.

15. Dne 1. listopadu 2004 změnil Soudu složení svých sekcí (pravidlo 25 § 1), ale tato kauza zůstala senátu vytvořenému v rámci dřívější sekce IV.

V návaznosti na to byli účastníci, na žádost Vlády, vyzváni k podání svých vyjádření týkajících se skutkové podstaty kauzy ve světle nového vývoje na domácí úrovni. Vláda podala svá vyjádření dne 4. listopadu 2004 a navrhovatelka dne 5. listopadu 2004.

Fakta

I. Okolnosti kauzy

16. Navrhovatelka, která je francouzskou občankou polského původu, se narodila v roce 1931 a žije v Andresy ve Francii. Je majitelkou domu a pozemku v Gdyni v Polsku. Tato nemovitost dříve patřila jejím rodičům.

A. Celková situace

17. Polská legislativa týkající se regulace nájemného je výsledek mnoha historických i nedávných okolností. Legislativní opatření omezující práva majitelů domů a regulující zvyšování nájemného bylo v účinnosti již před 2. světovou válkou. Níže uvedený popis celkové situace vychází ze zjištění polského Ústavního soudu (Trybunał Konstytucyjny), který 12. ledna 2000, v jednom ze svých rozhodnutí o ústavnosti určitých aspektů legislativy týkající se regulace nájemného, podal důkladné zvážení historického pozadí takovéto legislativy a faktorů přispívajících k zachování omezení, datujících se zpět do rané fáze komunistického režimu v Polsku.

18. Systém regulace nájemného byl důsledkem zavedení takzvané “státní správy bytového hospodářství” (publiczna gospodarka lokalami) ze strany dřívějších komunistických úřadů (viz odstavce 71-74 dole). Doprovázela ji ustanovení drasticky omezující výši předepsaného nájemného. Aplikovatelná ustanovení měla svůj původ ve výjimečně rigidním rozložení bytového fondu, které charakterizovalo prvních 30 let komunistického režimu v Polsku.

19. Tyto okolnosti se ani po skončení komunistické vlády v roce 1989 nijak významně nezměnily; skutečností je, že na počátku 90. let byla bytová situace v Polsku zvláště tíživá, jak bylo demonstrováno nedostatkem bytů na jedné straně a vysokými náklady na získání bytu na druhé straně. Státem regulované nájemné, které se vztahovalo také na budovy v soukromém vlastnictví, pokrývalo pouze 30 % skutečných nákladů na údržbu budov.

V roce 1994 tyto sociální a ekonomické faktory inspirovaly zákonodárce nejen k zachování prvků takzvaného “ režimu zvláštních nájemních smluv” (szczególny tryb najmu) (viz také odstavec 73 dole) ve vztahu k bytům ve státním vlastnictví, ale také k pokračování v aplikování tohoto režimu dočasně, na dobu 10 let, které vyprší 31. prosince 2004 na budovy a byty v soukromém vlastnictví. Stručně řečeno, aplikovaný systém byl kombinací omezení týkajících se výše předepsaného nájemného a omezení týkajících se ukončení nájemních smluv, a to i ve vztahu k nájemníkům, kteří neplnili podmínky smlouvy.

20. Materiál shromážděný Ústavním soudem v roce 2000 obsahoval zprávu zpracovanou Úřadem pro bydlení a rozvoj měst (Urząd Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast). Podle této zprávy, v roce 1998, po 4 letech systému regulace nájemného z roku 1994, pokrývalo průměrné nájemné stanovené v rámci tohoto systému pouze 60 % nákladů na údržbu obytných budov. Schodek musel být pokryt majiteli domů. Velikost tohoto problému byla považována za velmi značnou, protože v té době bylo 2.960,000 bytů (25,5 % z celého bytového fondu v zemi) pronajato v rámci systému regulace nájemného; toto číslo zahrnovalo okolo 600.000 bytů v budovách ve vlastnictví soukromníků. Celkový počet bytů v Polsku byl odhadován na zhruba 11,600.000. Byty v soukromě vlastněných budovách podléhajících systému regulace nájemného tvořily 5,2 % bytového fondu v zemi.

Tato zpráva mimo jiné uváděla:

“Před ... [rokem 1994], zákonem dané nájemné, stanovené vládou, pokrývalo zhruba 30 % nákladů na běžnou údržbu. V současné době, po čtyřech letech činnosti systému regulace nájemného [z roku 1994], jsou městskými úřady stanoveny úrovně kryjící v průměru 60 % nákladů na údržbu. ...

Pokud jde o budovy ve vlastnictví městských úřadů, je deficit kryt městskými úřady, které často využívají pro tento účel přebytky získané z pronájmu nebytových prostor.

Pokud jde o budovy v soukromém vlastnictví, kde nájemníci platí regulované nájemné, je deficit kryt vlastníky těchto budov.”

21. V letech 2003-2004 Vláda, v průběhu přípravy své novely legislativy týkající se regulace nájemného (viz odstavce 118 a další dole), shromáždila značné množství materiálu popisujícího současnou celkovou situaci bydlení v Polsku.

Tato situace je charakterizována závažným nedostatkem bytů. Podle celostátního sčítání obyvatelstva a bytů provedeného v roce 2002, příslušný deficit, definovaný jako rozdíl mezi počtem domácností a počtem bytů, dosahuje 1,500.000 bytů. Zvláště akutní je nedostatek nájemních bytů.

22. Ve světle údajů shromážděných Ústředním statistickým úřadem (Główny Urząd Statystyczny) o celkové finanční situaci domácností, činily v letech 1998-2003, výdaje domácností, jako je nájemné a účty za elektřinu, 14,5 - 15,4 % celkových výdajů (v domácnostech důchodců 18,6 - 19,0 %). Zároveň mělo zhruba 7 % až 10 % polských domácností nedoplatky na nájemném (1998: 7,5 %; 1999: 7 %; 2000: 7 %; 2002: 10 %; 2003: 9 %).

V roce 2000 žilo zhruba 54 % obyvatelstva pod hranicí chudoby, z nichž 8 % bylo pod hranicí nejhlubší chudoby. V roce 2002 žilo zhruba 58 % obyvatelstva pod hranicí chudoby, z nichž 11 % bylo pod hranicí nejhlubší chudoby.

23. Různé zprávy, získané Úřadem pro bydlení a rozvoj měst, tvrdily, že ustanovení týkající se ochrany nájemníků, která byla aplikovatelná do 31. prosince 2004 (viz také odstavce 89-93 dole), omezila nabídku nájemních bytů. Podle názoru úřadů by zavedení takzvaného “komerčního nájemného” (najem komercyjny) jinými slovy tržního nájemného odstraněním omezení zvyšování nájemného pro soukromě vlastněné budovy a zproštění soukromých majitelů domů jejich povinnosti poskytnout nemajetným nájemníkům náhradní ubytování po ukončení jejich nájemní smlouvy, podněcovalo soukromé investory k výstavbě nájemních domů určených výhradně k pronájmu.

24. Vláda uvedla různá čísla naznačující počty osoby potenciálně dotčených systémem regulace nájemného. Prohlásila, že podle informací poskytnutých Úřadem pro bydlení a rozvoj měst, se příslušná legislativa dotýkala zhruba 100.000 majitelů domů a 600.000 nájemníků. Jiné zdroje citované Vládou uváděly, že celkový počet dotčených osob byl zhruba 100.000 majitelů domů a 900.000 nájemníků.

B. Fakta o této kauze

1. Události před datem 10. října 1994

25. Dům navrhovatelky byl postaven v roce 1936 jako rodinný domek. Původně sestával z dvoupodlažního bytu, suterénu a obytného podkroví.

26. Během 2. světové války bydleli v tomto domě důstojníci německé armády. V květnu 1945 jej převzala Rudá armáda a na nějakou dobu v něm umístila své důstojníky.

27. Dne 19. května 1945 vydal vedoucí bytového odboru Městského úřadu ve Gdyni (Kierownik Wydzialu Mieszkaniowego Magistratu Miasta Gdynia) dekret přidělující první patro dvoupodlažního bytu jistému A.Z.

28. V červnu 1945 Městský soud (Sąd Grodzki) ve Gdyni nařídil vrácení domu rodičům navrhovatelky. Ti začali s renovací domu, ale krátce poté jim bylo nařízeno opustit svůj majetek. V říjnu 1945 se pak do domu nastěhoval A.Z.

29. Dne 13. února 1946 vstoupilo v platnost nařízení z 21. prosince 1945 o státní správě bytového hospodářství a kontrole nájmů (Dekret o publicznej gospodarce lokalami i kontroli najmu). Podle jeho ustanovení, začal dům podléhat takzvané “státní správě bytového hospodářství” (viz také odstavec 18 nahoře).

30. V roce 1948, při veřejné aukci, se úřady neúspěšně pokusily prodat dům A.Z., který byl tehdy zaměstnán u Městského úřadu ve Gdyni, úřadu odpovědného v rozhodné době za státní správu bytového hospodářství. Zhruba ve stejné době se rodiče navrhovatelky podobně neúspěšně pokusili získat zpět svůj majetek.

31. Dne 1. srpna 1974 vstoupil v platnost Zákon o bydlení (Prawo lokalowe) (dále jen “Zákon o bydlení z roku 1974”). Nahradil státní správu bytového hospodářství takzvaným “režimem zvláštních nájemních smluv” (viz také odstavce 19 nahoře a 73 dole).

32. K blíže neznámému datu roku 1975 se jistý W.P., který byl v té době vedoucím komunální správy Městského úřadu ve Gdyni (Kierownik Wydziału Spraw Lokalowych Urzędu Miejskiego), pokusil koupit dům od bratra navrhovatelky.

33. Dne 8. července 1975 vydal starosta Gdyně rozhodnutí umožňující, aby si W.P. vyměnil byt, který měl pronajatý v jiné budově podle režimu zvláštních nájemních smluv, za byt v přízemí v domě navrhovatelky. Toto rozhodnutí bylo jménem starosty Gdyně podepsáno státním úředníkem, který byl podřízen W.P. Dne 28. ledna 1976 vydal Městský úřad ve Gdyni rozhodnutí potvrzující, že podle ustanovení upravujících režim zvláštních nájemních smluv byl byt pronajat W.P. na dobu neurčitou. Později v 90. letech se navrhovatelka pokusila dosáhnout toho, aby toto rozhodnutí bylo prohlášeno za nicotné a neplatné, ale podařilo se jí pouze získat rozhodnutí prohlašující, že bylo vydáno v rozporu se zákonem (viz také odstavce 49-54 dole).

34. Dne 24. října 1975 nařídil vedoucí odboru místní správy a ochrany životního prostředí Městského úřadu ve Gdyni (Kierownik Wydziału Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego w Gdyni), aby dům přešel pod státní správu (przejęcie w zarząd państwowy). Toto rozhodnutí nabylo účinnosti dne 2. ledna 1976.

35. Dne 3. srpna 1988 vydal Okresní soud ve Gdyni (Sąd Rejonowy), rozhodující o stížnosti podané příbuznými A.Z., rozhodnutí prohlašující, že po smrti A.Z. zdědila její dcera (J.P.) a švagr (M.P.) nájemní právo k bytu v přízemí v domě navrhovatelky.

36. Dne 18. září 1990 vydal Okresní soud ve Gdyni rozhodnutí prohlašující, že navrhovatelka zdědila majetek svých rodičů. Dne 25. října 1990 zapsal Okresní soud ve Gdyni její vlastnické právo do příslušného katastru nemovitostí.

37. Dne 26. října 1990 vydal starosta Gdyně rozhodnutí, kterým se předává správa domu navrhovatelce. Dne 31. července 1991 tato převzala, jednajíc prostřednictvím svého zástupce, správu domu od Městského úřadu ve Gdyni. Krátce poté začala s rekonstrukcí domu.

38. K blíže neznámému datu v 90. letech založila navrhovatelka soukromou nadaci s názvem „Nadace jantarové stopy“ (Fundacja BursztynowegoSzlaku). Od roku 1991 se pak neúspěšně snažila umístit do svého domu sídlo této nadace.

2. Události po datu 10. října 1994

39. Po převzetí správy domu iniciovala navrhovatelka řadu řízení občanskoprávních a správněprávních aby dosáhla anulování předchozích správních rozhodnutí a znovu získala držbu bytů ve svém domě.

(a) Řízení před civilními soudy

(i) Řízení o soudním vystěhování

40. Dne 16. června 1992 požádala navrhovatelka Okresní soud ve Gdyni, aby nařídil soudní vystěhování jejích nájemníků. V dubnu 1993, na žádost odpůrců, byla tato řízení zastavena. Dne 26. dubna 1996 byl její nárok zamítnut.

(ii) Řízení týkající se přestěhování nájemníků a kompenzace

41. V dubnu 1995 požádala navrhovatelka Krajský soud v Gdańsku (Sąd Wojewódzki), aby nařídil Městskému úřadu ve Gdyni přestěhovat nájemníky bydlící v jejím domě do bytů vlastněných městem. Požádala také soud, aby jí přiřkl kompenzaci, mimo jiné, za skutečnost, že úřady zbavily její rodiče a ji samotnou jakékoliv možnosti bydlet ve svém vlastním domě, za škodu na majetku a svévolný zásah do jeho užívání a za duševní újmu. Krajský soud dne 5. července 1996 rozhodl, že podle Zákona o nájmu bytu a poplatcích za bydlení ze dne 2. července 1994 (Ustawa o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych) (dále jen “Zákon z roku 1994”), napadený úřad nemá žádnou povinnost přestěhovat nájemníky do bytů vlastněných městem. Zbytek nároků zamítl. Navrhovatelka se odvolala.

42. Její odvolání vyslechl a zamítl dne 17. ledna 1997 Odvolací soud v Gdańsku (Sąd Apelacyjny). Poznamenal, že žádné ustanovení Zákona z roku 1994 neukládá městským úřadům žádnou povinnost přestěhovat nájemníky navrhovatelky nebo jim, na její žádost, poskytnout náhradní byty (lokal zastępczy). Příslušné ustanovení Zákona z roku 1994, totiž oddíl 56(4) a (7) (viz také odstavec 81 dole), stanovuje, že nájemník musí vyklidit byt pouze tehdy, jestliže mu vlastník nabídl jiný byt jím vlastněný nebo jestliže městský úřad souhlasil s tím, že poskytne nájemníkovi náhradní byt, který vlastní nebo spravuje. Pokud jde o nárok navrhovatelky na odškodné za finanční ztrátu utrpěnou jako výsledek správního rozhodnutí, Odvolací soud poznamenal, že takovéto nároky by mohly být stanoveny soudem pouze tehdy, kdyby žadatel nejprve podal žádost o kompenzaci správním úřadům a výsledek příslušného správního řízení byl nepříznivý. Odkázal navrhovatelku na Správní řád (Kodeks postępowania administracyjnego), který stanovuje pravidla upravující odpovědnost veřejných úřadů za vydání nesprávného rozhodnutí.

Pokud jde o navrhovatelkou požadovanou kompenzaci za škodu na domě a za zásah do jeho užívání, Odvolací soud se vyjádřil, že napadený úřad nemůže být odpovědný za důsledky zákonů, které platily dříve. Zejména nebyl odpovědný za uzákonění poválečné legislativy, která zavedla omezující pravidla týkající se nájmu bytů v soukromě vlastněných domech a státní správy bytového hospodářství. Nebyl odpovědný ani za zavedení režimu zvláštních nájemních smluv, zavedeného Zákonem o bydlení z roku 1974, ani za účinnost Zákona z roku 1994, který obsahoval určitá podobná pravidla na ochranu nájemníků, jejichž nájemní právo k bytu v soukromě vlastněných domech jim bylo propůjčeno správním rozhodnutím (viz také odstavce 75-76 dole). Nakonec soud poznamenal, že odpůrce nemohl být odpovědný za jakoukoliv škodu způsobenou nájemníky navrhovatelky.

43. V návaznosti na to podala navrhovatelka u Nejvyššího soudu (Sąd Najwyższy) žádost o zrušení soudního rozhodnutí (kasacja). Nejvyšší soud zamítl dne 13. listopadu 1997 tuto žádost z procedurálních důvodů. Soud byl toho názoru, že navrhovatelka nesplnila příslušné formální požadavky; zejména nespecifikovala chyby ve výkladu materiálního občanského práva, kterých se údajně dopustily nižší soudy.

(b) Správní řízení

(i) Řízení týkající se anulování rozhodnutí z 19. května 1945

44. V říjnu 1995 požádala navrhovatelka Autonomní odvolací kolegium v Gdańsku (Samorządowe Kolegium Odwoławcze), aby rozhodnutí vedoucího bytového odboru Městského úřadu ve Gdyni z 19. května 1945 prohlásilo za nicotné a neplatné. Účinkem tohoto rozhodnutí byl přidělen byt v přízemí domu A.Z. Tvořilo také základ pro udělení práva k nájmu tohoto bytu v domě navrhovatelky nástupcům A.Z. (viz také odstavec 17 nahoře).

45. Odvolací kolegium zamítlo její žádost dne 26. června 1997. Poznamenalo, že napadené rozhodnutí bylo přijato v souladu s ustanoveními Nařízení o bytových komisích vydaného dne 7. září 1944 Polským výborem národního osvobození (Dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego o komisjach mieszkaniowych), což byl zákon, který upravoval v příslušné době všechny bytové záležitosti. Zjistilo, že toto rozhodnutí nebylo vydáno k tomu kompetentním veřejným úřadem a že v důsledku toho bylo zákonné. Přesto ale odvolací kolegium nemohlo prohlásit rozhodnutí za nicotné a neplatné (stwierdzić nieważność decyzji), protože, v souladu s článkem 156 § 2 Správního řádu, pokud uplynulo více než 10 let od data, k němuž bylo nezákonné rozhodnutí vydáno, mohlo odvolací kolegium pouze prohlásit, že toto rozhodnutí “bylo vydáno v rozporu se zákonem” (została wydana z naruszeniem prawa).

46. Navrhovatelka se odvolala k Nejvyššímu správnímu soudu (Naczelny Sąd Administracyjny). Dne 15. ledna 1998 tento soud zamítl její odvolání, protože nevyčerpala obligatorní opravný prostředek tím, že nepodala žádost k tomuto odvolacímu kolegiu o přezkoumání záležitosti (wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy).

47. Navrhovatelka v návaznosti na podala takovouto žádost. Odvolací kolegium se dne 23. června 1998 přidrželo svého rozhodnutí z 26. června 1997. Navrhovatelka se odvolala k Nejvyššímu správnímu soudu. Krajský státní zástupce v Gdańsku (Prokurator Wojewódzki) se připojil k řízení a podal odvolání jménem navrhovatelky.

48. Dne 8. června 1999 zamítl Nejvyšší správní soud obě odvolání. Potvrdil, že napadené rozhodnutí bylo nezákonné. Dodal, že došlo k několika procedurálním pochybením (například řízení nebylo rodičům navrhovatelky oznámeno a ti nikdy neměli jakoukoliv příležitost napadnout rozhodnutí; navíc k tomu nebyl dán žádný právní základ); avšak v souladu s článkem 156 § 2 Správního řádu, soud nemohl anulovat toto rozhodnutí, ale mohl pouze prohlásit, že rozhodnutí bylo vydáno v rozporu se zákonem. Soud mimochodem poznamenal, že výše zmíněné procedurální chyby nemohl být napraveny obnovením řízení.

(ii) Řízení týkající se anulování rozhodnutí z 8. července 1975

49. V roce 1992 navrhovatelka požádala Autonomní odvolací kolegium v Gdańsku, aby prohlásilo za nicotné a neplatné rozhodnutí starosty Gdyně z 8. července 1975. Účinkem tohoto rozhodnutí byl uděleno nájemní právo k bytu v přízemí domu navrhovatelky W.P. (viz také odstavec 33 nahoře)

50. Dne 27. ledna 1994 zamítlo Autonomní odvolací kolegium její žádost. Navrhovatelka se odvolala k Nejvyššímu správnímu soudu.

51. Dne 14. června 1995 zamítl soud její odvolání. Zjistil, že byty v domě navrhovatelky byly pronajaty podle režimu zvláštních nájemních smluv zavedeného Zákonem o bydlení z roku 1974, takže starosta byl kompetentní k vydání příslušného rozhodnutí. Dále poznamenal, že bez ohledu na určité procedurální chyby, kterých se starosta Gdyně dopustil (které by mohly být napraveny obnovením řízení), rozhodnutí mělo právní základ a nemohlo být proto prohlášeno za nicotné a neplatné.

52. Dne 17. září 1994 navrhovatelka požádala starostu Gdyně o obnovení příslušného řízení a prohlášení napadeného rozhodnutí za nicotné a neplatné. Starosta zamítl její žádost jako podanou pozdě.

53. Dne 29. prosince 1995 Autonomní odvolací kolegium v Gdańsku, ze svého vlastního popudu, obnovilo řízení. Zjistilo, že napadené rozhodnutí bylo jménem starosty Gdyně přijato státním úředníkem, který byl podřízen W.P., a že samotná tato skutečnost tvořila dostatečný důvod pro obnovení řízení, v souladu s článkem 145 § 1 (3) Správního řádu. Tato skutečnost také učinila rozhodnutí nezákonným. Protože však uplynulo více než 5 let od data, k němuž bylo rozhodnutí vydáno, odvolací kolegium je nemohlo anulovat. Mohlo pouze prohlásit, že bylo vydáno v rozporu se zákonem, jak je stanoveno v článku 146 § 1 Správního řádu.

54. Navrhovatelka se odvolala k Nejvyššímu správnímu soudu s tím, že toto rozhodnutí nebylo nikdy doručeno vlastníkům domu a že by mělo být prohlášeno za nicotné a neplatné. Dne 28. listopadu 1996 bylo její odvolání zamítnuto.

(iii) Řízení týkající se anulování rozhodnutí z 24. října 1975

55. Dne 4. října 1994 požádala navrhovatelka Městský úřad ve Gdyni o obnovení správního řízení, které bylo ukončeno 24. října 1975 rozhodnutím vedoucího odboru místní správy a ochrany životního prostředí Městského úřadu ve Gdyni. Účinkem tohoto rozhodnutí se dům navrhovatelky stal subjektem státní správy (viz také odstavec 34 nahoře). Požádala dále, aby bylo rozhodnutí prohlášeno za nicotné a neplatné, uvádějíc, že postrádalo jakýkoliv právní základ. Zejména byl dům nesprávně klasifikován jako “nájemní dům” (dom wielorodzinny), zatímco ve skutečnosti to byl, a vždy je rodinný domek a jako takový se neměl stát subjektem státní správy. Toto rozhodnutí, jak navrhovatelka dodala, bylo přijato výhradně pro osobní výhodu a prospěch W.P., který byl v té době vedoucím komunální správy Městského úřadu ve Gdyni. Podle jejího názoru bylo přijato, aby posvětilo předchozí a podobně nezákonné rozhodnutí z 8. července 1975, kterým W.P. získal nájemní právo k bytu v jejím domě.

56. Dne 7. prosince 1994 zamítl starosta Gdyně její žádost s tím, že ji podala po předepsaném časovém termínu. Autonomní odvolací kolegium v Gdańsku se dne 12. června 1995 přidrželo rozhodnutí starosty. V návaznosti na to se navrhovatelka odvolala k Nejvyššímu správnímu soudu. Dne 14. listopadu 1996 soud anuloval obě rozhodnutí, protože starosta Gdyně nebyl k rozhodnutí o žádosti kompetentní.

57. Dne 27. února 1997 obnovilo Autonomní odvolací kolegium v Gdańsku řízení ukončené rozhodnutím z 24. října 1975. Dne 28. dubna 1997 prohlásilo odvolací kolegium, že rozhodnutí bylo vydáno v rozporu se zákonem, protože vlastníkům domu nebylo řízení oznámeno. Zjistilo, že Městský úřad ve Gdyni nejednal s řádnou péčí. Zejména nevynaložil žádné úsilí na to, aby stanovil, kdo jsou právoplatní nástupci vlastníků domu. Ve skutečnosti platila v rozhodné době - pravidelným způsobem - příslušné daně z nemovitosti Městskému úřadu navrhovatelka a její bratr. S odvoláním na článek 146 § 1 Správního řádu, odmítlo odvolací kolegium anulovat toto rozhodnutí, protože uplynulo více než 5 let od data, k němuž bylo přijato.

58. K blíže nespecifikovanému datu v roce 2002 požádala navrhovatelka vojvodu Pomoří (Wojewoda Pomorski), aby prohlásil rozhodnutí z 24. října 1997 za nicotné a neplatné. Tato žádost byla postoupena Autonomnímu odvolacímu kolegiu v Gdańsku, jako orgánu kompetentnímu jednat v této záležitosti. Odvolací kolegium zamítlo žádost dne 13. května 2002. Bylo toho názoru, že záležitost byla res judicata.

3. Situace nájemníků navrhovatelky

(a) Plošná výměra bytů

59. Účastníci sporu podali odlišné informace o tom, jaká byla skutečná započtená plošná výměra bytů v domě navrhovatelky, což je významný faktor pro stanovení předepsaného nájemného.

(i) Vláda

60. Vláda uvedla, že započtená plošná výměra v domě navrhovatelky byla 196 čtverečních metrů. Předložila výsledek inventury provedené dne 1. srpna 1991 ve spojitosti s převodem správy domu z Městského úřadu ve Gdyni na navrhovatelku (viz také odstavec 37 nahoře). Započtená plošná výměra domu byla odhadnuta na 196 čtverečních metrů; žádná čistá obytná plocha nebyla uvedena. Existovaly čtyři byty a žádné nebytové prostory. Počet obyvatelných místností v bytech byl 12. Plošná výměra těchto bytů byla odhadnuta na 148 čtverečních metrů. Celková plošná výměra domu byla uvedena jako 255 čtverečních metrů.

(ii) Navrhovatelka

61. Navrhovatel konstatovala, že celková plošná výměra domu obsazená nájemníky a za kterou platili nájemné, byla zhruba 250 čtverečních metrů. V této souvislosti předložila prohlášení z 28. května 2001, vydané Asociací majitelů domů a realitních agentur (Zrzeszenie Właścicieli i Zarządców Domów) ve Gdyni, která údajně spravovala její nemovitost. Podle tohoto prohlášení byl přinejmenším od 50. let dům navrhovatelky rozdělen do tří bytů pronajatých pomocí smluv majících svůj původ ve výše popsaném správním rozhodnutí.

62. Započtené plošné výměry těchto bytů pro účely stanovení nájemného byly následující: byt č. 1 = 127,38 m²; byt č. 3 = 67,90 m² a byt č. 4 = 54,25 m². Celková započtená plošná výměra obsazená nájemníky byla tedy 249,53 m².

(b) Písemný důkaz týkající se nájemného placeného nájemníky navrhovatelky

63. K blíže nespecifikovanému datu v roce 1995 požádal W.P. Okresní soud ve Gdyni o rozhodnutí stanovující výši nájemného, které jím bude placeno. Dne 20. března 1996 vydal Okresní soud rozhodnutí a stanovil výši nájemného na 33,66 polských zlotých (PLN) měsíčně. Nařídil, aby navrhovatelka zaplatila náklady ve výši 528,90 PLN.

64. Podle prohlášení gdyňské Asociace majitelů domů a realitních agentur z 28. května 2001 (viz odstavec 61 nahoře) byly částky nájemného placeného nájemníky navrhovatelky následující: za byt č. 1 (započtená plošná výměra 127,38 m²), obsazený J.P. a M.P., 500,60 PLN ; za byt č. 3 (započtená plošná výměra 67,90 m²), obsazený W.P., 322,65 PLN; za byt č. 4 (obytné podkroví; započtená plošná výměra 54,25 m²), obsazený J.W., 188,25 PLN. Byt č. 2 (údajně původně ložnice rodičů navrhovatelky, která byla později používána jako sušárna), který byl předtím užíván W.P. bez jakéhokoliv právního titulu nebo oprávnění a za jehož užívání neplatil žádný poplatek, byl v té době uzamčen a zapečetěn správcem domu. W.P. bylo doručeno oznámení výpověď nařizující mu zaplatit 2.982,46 PLN za neoprávněné užívání bytu, pod hrozbou jeho vystěhování.

Při slyšení Vláda informovala Soud, že nájemné placené ze strany J.P. a M.P. k současnému datu (26. ledna 2004) bylo 531,63 PLN.

(c) Finanční situace nájemníků

65. Na žádost Soudu o předložení důkazu dokládajícího finanční situaci nájemníků navrhovatelky Vláda poskytla potvrzení vydané dne 19. února 1993 Gdyňským okresním střediskem sociálních služeb (DzielnicowyOśrodek Pomocy Społecznej). Toto potvrzení uvádělo, že W.P. dostával od tohoto střediska od ledna 1993 pomoc. Měl dostávat pravidelnou sociální dávku na březen a květen 1993. V roce 1992 dostal pomoc na bytové účely. Toto potvrzení dále uvádělo, že W.P. měl již dříve stanoven “druhý stupeň invalidity”; invalidita a její stupeň byly předmětem lékařského posouzení v květnu 1993.

66. Dne 12. února 2004, v odpověď na dotaz polské Vlády ve spojitosti se současnou kauzou, Gdyňské městské středisko sociálních služeb (Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej) uvedlo, že nájemníci navrhovatelky W.P., J.P, M.P. a J.W. nedostávají žádnou pomoc od tohoto střediska a že nedostávali během posledních několika let, tj. od roku 1995, žádnou sociální pomoc.

4. Částky regulovaného nájemného za 1 metr čtvereční v letech 1994-2004 v Gdyni, které byly poskytnuty Vládou

67. V odpověď na dotaz Soudu ohledně výše regulovaného nájemného, které získala navrhovatelka od 10. října 1994 k dnešnímu dni, Vláda uvedla, že nemá k dispozici žádné podrobnosti o nájemném, které v příslušné době získala navrhovatelka. Předložila však ukazatele, rozhodné pro stanovení regulovaného nájemného, které pro podobné domy stanovil Městský úřad ve Gdyni.

68. Podle těchto informací bylo v prosinci 1994 nájemné za jeden metr čtvereční 9.817 starých polských zlotých (PLZ); od ledna do listopadu 1995 bylo 1,04 PLN; od prosince 1995 do října 1996 bylo 2,11 PLN; od listopadu 1996 do prosince 1997 bylo 2,63 PLN; od ledna 1998 do ledna 1999 bylo 3,37 PLN; od února 1999 do ledna 2000 bylo 4,01 PLN; od února 2000 do února 2001 bylo 4,37 PLN a od dubna 2002 do října 2002 bylo 4,61 PLN.

69. Dne 10. října 2002, v návaznosti na nabytí účinnosti rozhodnutí Ústavního soudu z 2. října 2002, bylo umožněno, aby majitelé domů zvýšili nájemné až na 3 % rekonstrukční hodnoty bytu (viz také odstavce 90, 106-108 a 117 dole).

Od prosince 2002 do 30. června 2003 činil příslušný přepočítací index rekonstrukční hodnoty bytu (viz také odstavce 79 a 89 dole) 2.525,30 PLN. Od 1. července do 31. prosince 2003 činil 2.471,86 PLN.

V roce 2004 byl přepočítací index stanoven na 2.061,21 PLN. Vláda uvedla, že rekonstrukční hodnota bytů v domě navrhovatelky byla vypočtena na základě následujících 3 prvků: výše uvedená 3 %, započtená plošná výměra bytů a příslušný přepočítací index (2.061,21 PLN). Měsíční nájemné za jeden metr čtvereční v domě navrhovatelky odpovídalo 3 % přepočítacího indexu pro rekonstrukční hodnotu čtverečního metru děleného 12 měsíci (3 % x 2.061,21 PLN = 61,83/12 PLN). Představovalo to tedy přibližně 5,15 PLN za metr čtvereční. Vzhledem k započtené ploše domu, kterou uvedla Vláda, bylo maximální měsíční předepsané nájemné 1.009,40 PLN (5,15 PLN x 196 čtverečních metrů). Vezme-li se v úvahu plocha uváděná navrhovatelkou, příslušná částka činila 1.285,08 PLN (5,15 PLN x 249,53 čtverečních metrů).

5. Úrovně tržního nájemného v Gdyni v letech 1994-2004, které byly poskytnuty navrhovatelkou

70. Podle navrhovatelky by v letech 1994-1999 činilo tržní nájemné za 3 byty v jejím domě 1.700 amerických dolarů (USD) měsíčně (800 USD + 500 USD + 400 USD, v závislosti na velikosti bytu). V letech 2000-2002 by se nájemné snížilo na 1.250 USD měsíčně (600 USD + 350 USD + 300 USD). V roce 2003 by se dále snížilo na 900 USD měsíčně (450 USD + 250 USD + 200 USD). Prohlásila, že její prognóza ohledně snížení nájemného se opírala o takové faktory, jako je znehodnocení domu kvůli jeho stáří a snižující se poptávka a zvyšující se nabídka bytů k pronajmutí na trhu.

II. Příslušné vnitrostátní zákony a praxe

A. “Státní správa bytového hospodářství” a “administrativní režim nájemních smluv”

71. Nařízení vlády o státní správě bytového hospodářství a regulaci nájemného z 21. prosince 1945 (Dekret z 21 grudnia 1945 r. o publicznej gospodarce lokalami i kontroli najmu), které vstoupilo v platnost 13. února 1946, zavedlo “státní správu bytového hospodářství”, která se vztahovala také na byty nebo nebytové prostory v soukromě vlastněných budovách (viz také odstavec 18 nahoře).

72. Později, dne 1. září 1948, vstoupilo v platnost nařízení o pronájmu bytů z 28. července 1948 (Dekret o najmie lokali). Podle jeho ustanovení spravovaly státní úřady všechny bytové záležitosti týkající se jak státního, tak i soukromého sektoru. Veřejným orgánům byla dána pravomoc vydávat rozhodnutí přidělující nájemníkovi v soukromě vlastněné budově konkrétní byt. Tato ustanovení také stanovovala pravidla regulace nájemného.

73. Zákon o bydlení z roku 1974 zavedl “režim zvláštních nájemních smluv ”, který nahradil “státní správu bytového hospodářství”, ačkoliv nijak významně nezměnil principy, na kterých nájemní právo spočívalo. Například právo najmout si byt v budově podléhající “státní správě” nemělo svůj původ v občanskoprávní smlouvě, nýbrž bylo nájemníkovi propůjčeno správním rozhodnutím. Vlastník takovéto budovy neměl co mluvit do toho, kdo mohl bydlet v jeho domě a jak dlouho. Režim zvláštních nájemních smluv se vztahoval na bytové i nebytové prostory.

74. Rozhodnutí o “přidělení bytu” (przydział lokalu) byla pro všechny praktické účely podle režimu zvláštních nájemních smluv rovnocenná “udělení” práva na nájem bytu (nebo nebytových prostor). Byla vydávána příslušnými odbory místní samosprávy (v závislosti na tom, která z mnoha reforem systému veřejné správy byla provedena, byly tyto odbory různě nazývány: “bytové odbory”, “odbory místní správy a ochrany životního prostředí”, “bytová oddělení” atd.).

B. Zákon z roku 1994

1. Zrušení “režimu zvláštních nájemních smluv” a zavedení nového systému regulace nájemného

75. Tento zákon vstoupil v platnost 12. listopadu 1994. Jeho záměrem bylo vyvolat reformu zákonů, kterým podléhal vztah mezi majiteli domů a nájemníky. Přestože zrušil “režim zvláštních nájemních smluv” a regulaci nájemného uvolnil tím, že například umožnil, aby nájemné z nebytových prostorů bylo stanoveno s ohledem na tržní podmínky a volně, a umožnil také, aby nájemné za byty bylo stanoveno volně v rámci občanskoprávních smluv uzavřených mezi majiteli domů a nájemníky, zachovával regulaci nájemného z bytů, u nichž bylo nájemní právo k bytu uděleno dřívějším správním rozhodnutím.

76. Zákon z roku 1994 zavedl systém “regulovaného nájemného” (czynszregulowany) a stanovil detailní předpisy o výpočtu nájemného z bytů, které dosud podléhaly “režimu zvláštních nájemních smluv”. Ustanovení týkající se regulovaného nájemného, jejichž ratio legis bylo chránit nájemníky, kteří jsou v obtížné finanční situaci během přechodu ze státem kontrolovaného na tržní systém bydlení, zůstala v platnosti do 31. prosince 2004.

Zákon z roku 1994 zachovával, i když mírně modifikovaným zněním, pravidla týkající se ochrany nájemníků proti výpovědi nájmů pokračujících na základě dřívějších správních rozhodnutí a nástupnictví práva na pronájem.

2. Nástupnictví práva na pronájem bytu

77. Oddíl 8(1) tohoto zákona zní:

“1. V případě úmrtí nájemníka budou jeho potomci, předci, dospělí sourozenci, adoptivní rodiče nebo adoptivní děti nebo osoba, která žila s nájemníkem v de facto manželském soužití, za podmínky, že žila v nájemníkově domácnosti až do jeho smrti, nástupci v nájemní smlouvě a získají nájemníkova práva a povinnosti spojené s [pronájmem] bytu, pokud se nevzdají tohoto práva ve prospěch majitele bytu. Toto ustanovení se nevztahuje na osoby, které měly, když [původní] nájemník zemřel, ve vlastnictví jiný byt.

2. V případech, kdy neexistuje žádný nástupce v nájemní smlouvě nebo když se nástupci vzdají svého práva, pronájem vyprší .”

3. Regulované nájemné

78. Oddíl 20 stanovuje následující:

“1. Podle nájemní smlouvy je nájemník povinen platit nájemné.

2. V případech předpokládaných tímto ustanovením bude nájemné stanoveno způsobem specifikovaným v tomto zákoně (regulované nájemné). V ostatních případech bude nájemné stanoveno volně.

3. Nájemné bude stanoveno s ohledem na fyzický stav příslušné budovy, její plošnou výměru a stav bytu a ostatní faktory, které zvyšují nebo snižují hodnotu bytu.

4. Smluvní strany budou nájemné specifikovat ve své smlouvě.”

79. Oddíl 25, který se, v souladu s oddílem 56(2) (viz odstavec 81 dole), také vztahuje na soukromě vlastněné byty podléhající dřívějšímu režimu zvláštních nájemních smluv, uvádí:

“1. S ohledem na výhradu stanovenou v oddíle 66, budou regulované nájemné platit nájemníci bytů patřících městským úřadům, ministerstvu financí, veřejnoprávním subjektům nebo právnickým osobám spravujícím byty pro neziskové účely, s výjimkou bytových družstev.

2. Maximální regulované nájemné nesmí překročit 3 % rekonstrukční hodnoty bytu (wartość odtworzeniowa lokalu) ročně.

3. Rekonstrukční hodnota bytu bude násobek jeho započtené plochy a přepočítacího indexu pro 1 metr čtvereční započtené plochy budovy.

4. Přepočítací index pro 1 metr čtvereční započtené plošné výměry obytné budovy stanoví [příslušný] orgán, pomocí nařízení vydávaného čtvrtletně.”

4. Přechod od “administrativního režimu zvláštních nájemních smluv” ke “smluvnímu pronájmu”

80. Podle přechodných ustanovení tohoto zákona bylo nájemní právo k bytu udělené nájemníkovi správním rozhodnutím považováno za pocházející z nájemní smlouvy, uzavřené podle příslušného ustanovení Občanského zákoníku. Nájemníci takovýchto bytů platili regulované nájemné do 31. prosince 2004.

Podle oddílu 55 tohoto zákona zůstával v platnosti pronájem bytu na základě správního rozhodnutí vydaného podle Zákona o bydlení z roku 1974.

81. Oddíl 56 stanovil ve vztahu k takovýmto “administrativně řízeným nájmům” další předpisy. Předpokládá, že:

“1. Podle tohoto zákona bude nájemní smlouva, které má svůj původ ve správním rozhodnutí o přidělení bytu nebo měla jiný právní základ [který existoval] předtím, než byla v dané lokalitě zavedena státní správa bytového hospodářství nebo režim zvláštních nájemních smluv, považována podle ustanovení tohoto zákona za smluvní pronájem podepsaný na dobu neurčitou.

2. Do 31. prosince 2004 včetně bude nájemné za byty pronajaté způsobem specifikovaným v odstavci 1, které jsou vlastněné fyzickými osobami, stanoveno v souladu s ustanoveními týkajícími se regulovaného nájemného.

...

4. Jestliže vlastník zmiňovaný v odstavci 2 má v úmyslu bydlet ve svém bytě a s tímto úmyslem vyklidí byt, který má dosud pronajat ... od města, nájemník bude povinen vyklidit vlastníkův byt a nastěhovat se do bytu [který mu je nabídnut], přičemž se předpokládá, že [stav] příslušného bytu vyhovuje požadavkům stanoveným tímto zákonem ve vztahu k náhradnímu ubytování. Jestliže je tomu tak, vlastník může vypovědět nájem podle oddílu 32(2).

...

6. Jestliže vlastníkovo dospělé dítě nebo rodiče chtějí bydlet v jeho bytě, ... bude analogicky aplikován pododdíl 4.

7. Jestliže majitel bytu nabídl nájemníkovi náhradní byt, který sám vlastní, nebo jestliže, na žádost vlastníka, byl takovýto náhradní byt poskytnut městem, bude analogicky aplikován pododdíl 4.”

5. Povinnosti majitelů domů ve vztahu k údržbě nemovitosti

82. Oddíl 9 tohoto zákona stanovuje detailní seznam povinností majitelů domů ve vztahu k držbě. Vztahuje se jak na majitele domů pronajímající byty za volně stanovené tržní nájemné, tak i na majitele domů získávající regulované nájemné. Obsahuje také typy udržovacích prací, které provádějí majitelé domů v rámci nájemních smluv. Tento oddíl předpokládá, že:

“1. Majitel bytu zajistí, že existující technická zařízení v budově budou schopná provozu; umožní nájemníkovi používat osvětlení a vytápění v bytě; zajistí, že byt bude zásobován studenou a teplou vodou, a zajistí možnost užívání výtahů, společné antény a ostatních zařízení v budově;

...

3. Majitel bytu bude zejména:

(1) udržovat v provozuschopném stavu a uklízet jakékoliv společné prostory a zařízení v budově; totéž je třeba aplikovat na okolí budovy;

(2) provádět opravy v budově a v jejích bytech a na zařízení a opraví jakoukoliv budovu, která byla poškozena, bez ohledu na příčinu takovéhoto poškození; avšak nájemník ponese náklady na nápravu škody, za kterou je odpovědný;

(3) provádět opravy v bytech, opraví nebo vymění instalace a technická zařízení a zvláště takové opravy, za které není nájemník odpovědný; zejména bude:

a) opravovat a vyměňovat vodovodní rozvody v budově a rozvody plynu a horké vody a bude opravovat a vyměňovat kanalizaci, ústřední topení (spolu s radiátory), elektrické rozvody, telefonní rozvody a rozvody společné antény tyto poslední však bez příslušenství;

(b) opravovat nebo vyměňovat kamna, okna a dřevěné dveře, podlahy, podlahové krytiny a omítky.

...”

6. Ukončení pronájmu ve vztahu k nájemníkům platícím regulované nájemné

83. Jestliže takovýto nájemník nebyl pozadu s placením regulovaného nájemného více než 2 měsíce, nájemní smlouvu nelze v praxi ukončit, ledaže tento užívá byt “způsobem, který není v souladu s jeho funkcí”, poškodil byt nebo budovu, opakovaně a flagrantně narušil klid a pořádek nebo byt podpronajal bez získání předchozího souhlasu majitele bytu (oddíly 31 a 32 Zákona z roku 1994).

Avšak i v případě, že nájemník byl s placením regulovaného nájemného pozadu více než 2 měsíce, byl majitel bytu povinen mu oznámit písemně svůj úmysl vypovědět nájemní smlouvu a umožnit mu do jednoho měsíce zaplatit jak nedoplatky, tak i nájemné za běžný měsíc.

C. Rozhodnutí Ústavního soudu prohlašující určitá ustanovení Zákona z roku 1994 za neslučitelná s ústavou

1. Rozhodnutí ze 12. ledna 2000

84. Dne 12. ledna 2000 prohlásil Ústavní soud, rozhodující o právní otázce předané mu Nejvyšším soudem, za protiústavní oddíl 56(2) čtený ve spojitosti, mimo jiné, s oddílem 25 Zákona z roku 1994 (viz odstavce 79 a 81 nahoře). Zjistil, že tato ustanovení byla porušením článku 64 § 3 ústavy (ochrana vlastnických práv) čteného ve spojitosti s článkem 2 (zákonnost a sociální spravedlnost) a článku 31 § 3 (princip proporcionality) ústavy (viz také odstavce 111 a 113-114 dole) a článku 1 Protokolu č. 1 k Úmluvě, neboť kladla neúměrně těžké a z hlediska přípustných omezení vlastnického práva zbytečné finanční břemeno na výkon vlastnických práv majitelů domů vlastnících byty podléhající regulaci nájemného.

Soud rozhodl, že protiústavní ustanovení je třeba zrušit k 11. červenci 2001. To v praxi znamenalo, že k tomuto datu musel parlament uzákonit novou, ústavní legislativu zabývající se touto záležitostí.

85. Před vydáním svého rozhodnutí požádal Ústavní soud předsedu Úřadu pro bydlení a rozvoj měst (Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast) o informace týkající se provádění Zákona z roku 1994 a konkrétně způsobu stanovení “přepočítacího indexu pro 1 metr čtvereční započtené plošné výměry obytné budovy”, který je zmiňován v oddíle 25 zákona. Podle získaných informací úrovně regulovaného nájemného nikdy nedosáhly zákonem daných 3 % rekonstrukční hodnoty bytu zmiňovaných v oddíle 25(2), ale byly stanoveny městskými úřady na 1,3 % této hodnoty. Jako výsledek toho, úrovně regulovaného nájemného pokrývaly 60 % nákladů na údržbu bytů. Zbytek musel být pokryt majiteli domů z jejich vlastních zdrojů. To jim neumožňovalo dávat stranou jakékoliv částky na opravy.

86. Ve svém rozhodnutí přisoudil Ústavní soud velkou důležitost faktu, že příslušné předpisy týkající se regulovaného nájemného přivodily situaci, ve které byly výdaje vynaložené vlastníky bytů mnohem vyšší než nájemné placené nájemníky, a že vlastníci bytů “neměli žádný vliv na způsob, jakým byly sazby regulovaného nájemného stanoveny”. Podle jeho názoru tento deficit skutečně získávaného nájemného měl za následek postupné snižování hodnoty nájemních domů a to, v průběhu doby, mělo důsledky podobné vyvlastnění.

Rozhodnutí obsahuje rozsáhlé zdůvodnění, jehož podstatu lze shrnout následovně.

“Jedním z podstatných prvků vlastnického práva je možnost dosahovat z předmětu vlastnictví zisk, který má zvláštní důležitost v tržní ekonomice. Zákonodárci mohou regulovat a limitovat toto právo s ohledem na, mimo jiné, sociální kontext užívání majetku a povinnosti vůči společnosti, které jsou nedílnou součástí vlastnictví. Ve výjimečných případech, ... je dokonce [přijatelné] dočasně vyloučit možnost ... dosahovat výnos ze statků, které jsou předmětem vlastnictví. Jestliže však omezení vlastnického práva jdou ještě dál a zákonodárci uvedou vlastníka do situace, ve které mu jeho majetek nutně přivodí ztráty, a zároveň mu ukládají povinnost udržovat majetek specifickém stavu, je možno říci, že existuje omezení, které poškozuje samu podstatu tohoto práva. ...

Ústavní soud konstatuje, že aplikovatelné ustanovení velmi vážně omezuje možnost, aby majitel bytu užíval a disponoval se svými byty, jak je zmiňováno v oddíle 56(1) Zákona z roku 1994. Zejména byly podle tohoto oddílu všechny dřívější nájemní vztahy, pokud mají původ ve správním rozhodnutí o přidělení bytu ... transformovány na smluvní pronájmy na dobu neurčitou. ...

Ústavní soud nechce posuzovat slučitelnost těchto předpisů s ústavou, protože to není předmětem jeho rozhodování. Pouze konstatuje, že za této situace je vlastník budovy prakticky zbaven jakéhokoliv vlivu na volbu nájemníků ve své budově a toho, zda by nájemní vztahy s těmito osobami měly pokračovat. ...

Možnost [pro majitele bytu] užívat a disponovat se svým majetkem je tedy velmi značně omezena. Přestože není zcela anulována, protože stále může svoji budovu (byt) prodat nebo si na ni vzít hypotéku a neexistují žádná omezení nástupnických práv, má vyloučení vlastníkova práva disponovat s byty podléhajícími ustanovením Zákona z roku 1994 za následek znehodnocení tržní hodnoty budovy. Ze stejného důvodu jsou podstatně redukovány také další atributy, kterých nebyl vlastník dosud zbaven, jako je možnost užívání a disponování [se svým majetkem], a jeho vlastnické právo se stává iluzorním.

Zároveň s tím právní ustanovení ukládají vlastníkovi budovy řadu onerózních povinností... Nejen, že většina aplikovatelných zákonů ukládá vlastníkovi specifické povinnosti, ale také předpokládá specifické sankce za neplnění těchto povinností nebo za jejich neplnění řádným způsobem. ...

Ústavní soud potvrzuje, že Zákon z roku 1994 a zejména jeho praktická aplikace nezajišťuje dostatečný mechanismus pro dosažení rovnováhy mezi náklady na údržbu budovy, jejího vybavení a okolí a výnosy z regulovaného nájemného. ...

Ústavní soud potvrzuje, že je nezbytné věnovat pozornost dvěma dalším bodům, které jsou relevantní pro situaci majitele bytu.

Zaprvé, neadekvátnost regulovaného nájemného ve vztahu k reálným výdajům na údržbu budovy neumožňuje ... [majitelům domů] vytvářet rezervy na opravy a na udržování budovy v dobrém stavu. Výsledkem toho je, že nájemní domy postupně ztrácejí hodnotu. Pokud jde o vlastnická práva, je potřeba to vnímat jako proces postupného zbavování tohoto práva, vedoucí během doby k výsledkům podobným vyvlastnění. Má to také všeobecný dopad na společnost, protože mnohé nájemní domy se blíží době své 'technické smrti' a v důsledku toho nejenže vlastník ztratí svůj majetek, ale také nájemníci ztratí možnost bydlení, což stěží bude slučitelné s článkem 75 § 1 ústavy.

Zadruhé, neadekvátnost regulovaného nájemného ve vztahu k reálným výdajům na údržbu budovy není dostatečně uznávána daňovými zákony... [Podle těchto zákonů] se s majiteli domů zachází stejně jako s podnikateli nebo osobou pronajímající byty kvůli zisku a tito musí nést finanční důsledky všech ztrát způsobených pronájmem svých bytů. ...

[Pokud jde o princip proporcionality zakotvený v článku 31 § 3 ústavy]

... může být oprávněné stanovit nájemné takovým způsobem, aby nebylo neúměrné finanční situaci nájemníků, tak, aby si tito po zaplacení nájemného mohli zachovat slušnou (nebo alespoň minimální) životní úroveň. Je tedy v souladu se současným vnímáním “sociálního státu” požadovat od všech členů společnosti určitou oběť ve prospěch těch, kteří nemohou sobě a svým rodinám zajistit existenční minimum. Z povahy věcí plyne, že rozsah této oběti závisí na úrovni příjmů a ukládá těžší břemeno těm, kteří jsou na tom lépe. Z povahy věcí plyne, že od vlastníků nemovitostí mohou být požadovány oběti, podle obecného principu, že 'vlastnictví je spojeno se závazky'. Rozložení břemene mezi specifickými členy společnosti však nemůže být svévolné a musí zachovávat rozumné proporce.

Za okolností existujících v Polsku, může v souladu s článkem 31 § 3 být oprávněné zachovat ustanovení omezující vlastnická práva majitelů domů a konkrétně vylučující neomezenou volnost při stanovení sazeb nájemného a ostatních poplatků vybíraných od nájemníků. ... Může být stále ještě v každém případě v přechodném období oprávněné ukládat rozsáhlejší omezení vlastnických práv, která vylučují volnost při vyvozování zisku, stanovením úrovní nájemného takovým způsobem, aby pokrývalo pouze náklady na obsluhu a údržbu budovy.

Vyhodnocení Zákona z roku 1994 však vede k závěru, že aplikovatelná omezení se na tomto nezastavila. Současné předpisy záměrně stanovují úrovně regulovaného nájemného nižší než jsou náklady a výdaje skutečně vynaložené vlastníky. To by samo o sobě nemuselo být nutně považováno za protiústavní, pokud by existoval jakýkoliv paralelní právní mechanismus kompenzující utrpěné ztráty. Žádné takovéto mechanismy nejsou vytvořeny. V důsledku toho vychází aplikovatelné ustanovení z premisy, že majetek musí do konce roku 2004 být spojen se ztrátami pro vlastníka a že zároveň s tím, vlastník má za povinnost vynakládat výdaje na zachování svého majetku v určitém konkrétním stavu.

To znamená, že Zákon z roku 1994 vložil hlavní břemeno obětí, které společnost musela požadovat od nájemníků, nebo alespoň nájemníků v obtížné finanční situaci, na vlastníky nemovitostí. Kromě toho nejsou využívány ostatní opravné prostředky jako je například dotování nákladů na údržbu a opravu budov z veřejných prostředků zmiňované v oddíle 56(1), zajištění plného zohlednění ztrát a výdajů vynaložených majiteli domů v daňových předpisech a nastavení úrovně nájemného v závislosti na nájemníkových příjmech. Místo toho jsou aplikovány ty nejjednodušší prostředky (údajně ze sociálního hlediska nejlacinější), totiž stanovení nízké maximální úrovně nájemného a umožnění městským úřadům dělat výjimky z této úrovně. Předpokládalo se tedy, že vlastníci pokryjí zbývající náklady na údržbu svého majetku ze svých vlastních kapes. Ve vztahu k rozložení břemene (obětí) mezi vlastníky a ostatní členy společnosti nebyla zachovávána naprosto žádná úměrnost.

Ústavní soud znovu zdůrazňuje, že v této souvislosti existuje ústavně uznávaná nutnost chránit práva nájemníků ... a tu je možné vyjádřit mimo jiné ustanoveními stanovujícími maximální úroveň nájemného. Neexistuje však žádná ústavní nutnost poskytovat jim takovouto ochranu většinou na náklady soukromých osob vlastníků bytů protože povinnost pomáhat znevýhodněným a [povinnosti, které jsou nedílnou součástí] sociální solidarity spočívají nejen na těchto osobách. Je možné přijmout jiná právní řešení tak, aby byla zajištěna nezbytná ochrana nájemníků a zároveň s tím také minimální finanční prostředky potřebné pro krytí nezbytných nákladů majitelů domů. ... Není na Ústavním soudu, aby uvedl konkrétní řešení a určil poměr nákladů, které budou vynaloženy nájemníky, majiteli domů a společnost jako celkem. Tento soud však potvrzuje, že neexistují žádné ústavní důvody ospravedlnit uložení větší části těchto nákladů majitelům domů. ...

Oddíl 56(2) je tedy neslučitelný s ústavou. Omezení vlastnického práva... které není 'nezbytné' nesplňuje ústavní požadavky úměrnosti.

[Další důvody]

Zjištění, že oddíl 56(2) porušuje princip proporcionality, činí zbytečným, aby Ústavní soud rozhodlo, zda toto ustanovení porušuje také samu podstatu, protože [další zjištění za tímto účelem] nebude mít vliv na skutkovou podstatu rozhodování. Mimochodem je potřeba pouze poznamenat, že otázka, zda “podstata” vlastnického práva je zachována, musí být posouzena také... vzhledem ke kombinaci existujících omezení tohoto práva. ... Způsob, jakým je [regulace nájemného] prováděna oddílem 56(2), vzatý v úvahu společně s ostatními ustanoveními týkajícími se soukromě vlastněných budov, [má za následek], že vlastníci jsou zbaveni i toho nejmenšího náznaku svých vlastnických práv.

Ústavní soud zastává názor, že v důsledku toho bylo právo dosahovat zisk z majetku, který je důležitým prvkem vlastnického práva, poškozeno a zároveň s tím byl druhý prvek, totiž právo disponovat s majetkem, zbaven svého obsahu. V důsledku toho se vlastnické právo stalo iluzorní a neschopné plnit svůj účel v právním řádu založeném na principech, které jsou uvedeny v článku 20 ústavy [sociálně tržní ekonomika, hospodářská činnost, soukromé vlastnictví, solidarita, dialog a spolupráce].

[Pokud jde o ústavní aspekty situace nájemníků]

Zákonodárcům byla uložena svého druhu povinnost zajistit, že do 31. prosince 2004 si nájemní vztahy týkající se obecních bytů a [soukromě vlastněných ] bytů zachovají svoji současnou formu, včetně úrovně nájemného [3 % rekonstrukční hodnoty bytu] ... Ústavní soudu potvrzuje, že s ohledem na princip zachování důvěry občanů ve stát a v právo jím vytvořené a na princip právní jistoty, které plynou z vlády práva zakotvené v článku 2 ústavy a jsou pro zákonodárce závazné, bude zřeknutí se této povinnosti přípustné jen v případě výjimečné veřejné nutnosti. V současné době neexistuje žádná takováto nutnost ... Je třeba mimochodem poznamenat, že stanovení časového limitu pro účinnost systému regulace nájemného v budovách vlastněných fyzickými osobami ukládá zákonodárcům také povinnost ve prospěch majitelů domů do konce roku 2004 zrušit tento systém v jeho současné formě. Tato povinnost by měla být nazírána také z hlediska principu zachování důvěry občanů ve stát.

[Poslední důvody]

Ústavní nepřípustnost stanovení výnosů majitelů domů pod určité minimum ještě automaticky neznamená, že nájemné předepsané nájemníkům musí být zvýšeno, protože tento problém nelze vyřešit přidělováním finančních prostředků z veřejných zdrojů.”

2. Rozhodnutí z 10. října 2000

87. Ve svém rozhodnutí z 10. října 2000 byl Ústavní soud toho názoru, že oddíl 9 Zákona z roku 1994 (viz odstavec 82 nahoře), stanovující povinnosti majitelů domů, byl neslučitelný s ústavními principy ochrany vlastnických práv a sociální spravedlnosti, zejména proto, že na ně kladl těžké finanční břemeno, břemeno, které nebylo žádným způsobem úměrné výnosům z regulovaného nájemného. Ústavní soud rozhodl, že toto ustanovení je třeba do 11. července 2001 zrušit.

3. Výsledné změny v legislativě

88. V návaznosti na rozhodování Ústavního soudu 12. ledna a 10. října 2000, přijal parlament nový zákon upravující bytové záležitosti a vztahy mezi majiteli domů a nájemníky. Příslušný zákon to jest zákon z 21. června 2001 o ochraně práv nájemníků, obecním bytovém fondu a změnách Občanského zákoníku (Ustawa o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego) (dále jen “Zákon z roku 2001”) - vstoupil v platnost dne 10. července 2001. Zrušil Zákon z roku 1994 a nahradil dřívější systém regulovaného nájemného jiným zákonným mechanismem regulace nájemného, který omezoval možnost, aby majitelé domů zvyšovali úroveň nájemného.

Zákon z roku 2001 byl pak postupně novelizován. Nejdůležitější novela, přijatá parlamentem 17. a 22. prosince 2004, nabyla účinnosti dne 1. ledna 2005 (viz odstavce 128-136 dole).

D. Zákon z roku 2001

1. Omezení pro zvyšování nájemného

89. Oddíl 9 Zákona z roku 2001 uváděl situace, ve kterých majitel bytu mohl zvýšit nájemné. Toto ustanovení, ve verzi aplikovatelné do 10. října 2002 (viz odstavec 106 dole), znělo:

“1. Zvýšení nájemného nebo jiných poplatků za užívání bytu, s výjimkou poplatků, které nejsou závislé na majiteli bytu [např. poplatky za elektřinu, vodu, ústřední topení atd.] nesmí být provedeno častěji než jednou za každých šest měsíců;

2. Jestliže majitel bytu zvýší jiné poplatky, které na něm nejsou závislé, bude mít za povinnost poskytnout nájemníkovi přehled poplatků a důvody pro zvýšení;

3. V daném roce nepřekročí zvýšení nájemného nebo jiných poplatků, s výjimkou poplatků, které nejsou závislé na majiteli bytu, průměrné všeobecné roční zvýšení cen spotřebního zboží a služeb v minulém roce proti roku předcházejícímu tomuto roku o:

(1) 50 % - jestliže roční nájemné nepřekračuje 1 % rekonstrukční hodnoty bytu;

(2) 25 % - jestliže roční nájemné je vyšší než 1 %, ale ne větší než 2 % rekonstrukční hodnoty bytu;

(3) 15 % - jestliže roční nájemné je vyšší než 2 % rekonstrukční hodnoty bytu.

Informace o zvýšení cen zmiňované v první větě [tohoto odstavce] budou sdělovány v úředních věstnících předsedy Ústředního statistického úřadu;

...

8. Rekonstrukční hodnota bytu bude násobek jeho započtené plochy a přepočítacího indexu rekonstrukčních nákladů na 1 metr čtvereční započtené plochy obytné budovy. ...”

90. Další omezení zvýšení nájemného majiteli domů vyplývalo z oddílu 28(2) Zákona z roku 2001, který předpokládal, že regulované nájemné nemohlo překročit 3 % rekonstrukční hodnoty bytu. Toto ustanovení bylo v platnosti do 31. prosince 2004, konečného termínu, který již byl stanoven podle Zákona z roku 1994 (viz také odstavec 81 nahoře).

Oddíl 28(2) zněl:

“Do 31. prosince 2004 nesmí ve všech nájemních vztazích trvajících před datem nabytí účinnosti tohoto zákona úroveň nájemného ve vztahu k bytům, které podléhaly systému regulovaného nájemného k datu nabytí účinnosti tohoto zákona, překročit 3 % rekonstrukční hodnoty bytu za rok.”

2. Ukončení nájemních smluv

91. Oddíl 11 Zákona z roku 2001 uváděl situace, ve kterých majitel bytu mohl vypovědět nájemní smlouvu, která měla svůj původ ve správním rozhodnutí.

Oddíl 11(1)-(2) zněl:

“1. Jestliže je nájemník oprávněn užívat pronajmutý byt, majitel bytu může dát výpověď pouze z důvodů uvedených v tomto ustanovení ... Výpověď je třeba podat písemně, v opačném případě bude nicotná a neplatná.

2. Majitel bytu může dát jednoměsíční výpověď s účinností ke konci kalendářního měsíce, jestliže:

(1) nájemník, bez ohledu na písemné výtku, stále užívá byt způsobem odporujícím podmínkám smlouvy nebo způsobem, který není v souladu s jeho funkcí, a způsobuje tak škodu nebo jestliže poškodil zařízení určené pro společné užívání bydlících; nebo jestliže flagrantně nebo opakovaně narušil pořádek a vážným způsobem tak ztížil (czyniąc uciążliwym) užívání ostatních bytů; nebo

(2) nájemník je pozadu s placením nájemného nebo jiných poplatků za užívání bytu déle než tři měsíce a bez ohledu nato, že jej majitel bytu písemně informoval s úmyslem vypovědět smlouvu a dal mu jeden měsíc na to, aby zaplatil jak nedoplatky, tak i nájemné za běžný měsíc, nezaplatil tyto částky nebo

(3) nájemník podpronajal byt nebo jeho část nebo umožnil bezplatně užívat byt nebo jeho část jinou osobou bez souhlasu majitele bytu nebo

(4) nájemník užívá byt, který měl být vyklizen s ohledem na hrozící demolici nebo zásadní renovací budovy...

92. V souladu s oddílem 11(3) mohl majitel bytu, který získával nájemné nižší než 3 % rekonstrukční hodnoty bytu, vypovědět smlouvu tehdy, jestliže nájemník nebydlel v bytě déle než 12 měsíců nebo jestliže vlastnil jiný byt situovaný ve stejném městě.

Oddíl 11(4) předpokládá, že majitel bytu mohl ukončit smlouvu podáním 6měsíční výpovědi, jestliže měl v úmyslu bydlet ve svém vlastním bytě a poskytl nájemníkovi “náhradní ubytování” (lokal zastępczy) nebo nájemník byl oprávněn k bytu, který vyhovoval podmínkám “náhradního ubytování”.

Podle oddílu 11(5) mohl majitel bytu ukončit smlouvu 3letou výpovědní lhůtou, jestliže měl v úmyslu bydlet ve svém vlastním bytě, ale neposkytl nájemníkovi žádné “náhradní ubytování”.

93. Avšak oddíl 12(1) dále omezil možnost ukončení nájemních smluv. Stanovil, že pokud majitel bytu měl v úmyslu vypovědět nájemní smlouvu z důvodů zmíněných v oddíle 11(2)(2) (nedoplatky nájemného nezaplacené bez ohledu na skutečnost, že byla doručeno varovné oznámení a stanovena další časová lhůta pro zaplacení), a nájemníkovy příjmy by ho opravňovaly k získání nájemní smlouvy na “sociální byt” (lokal socjalny) patřící městu, nemohla být výpověď podána, pokud majitel bytu nenavrhl nájemníkovi urovnání týkající se nedoplatků a běžných poplatků.

3. Povinností ve vztahu k údržbě a opravám

94. Zákon z roku 2001, ve verzi použitelné do 1. ledna 2005, neobsahoval žádná specifická ustanovení stanovující povinnosti majitelů domů a nájemníků s ohledem na údržbu a opravy a obytných budov. Tyto otázky byly upraveny zčásti příslušnými ustanoveními Občanského zákoníku (který byl aplikován, pokud daná záležitost nebyla řešena Zákonem z roku 2001) a zčásti stavebním zákonem ze 7. července 1994 (Prawo budowlane) (dále jen „Stavební zákon”), který stanovuje všeobecné povinnosti vlastníků budov.

95. Článek 662 Občanského zákoníku, který stanovuje obecné pravidlo, zní:

“1. Majitel bytu by měl předat nájemníkovi předmět [pronájmu] v uživatelném stavu a měl by jej udržovat v takovém stavu po dobu trvání pronájmu.

2. Menší opravy vztahující se k normálnímu užívání předmětu [pronájmu] spočívají na nájemníkovi.”

96. Článek 675 Občanského zákoníku zní:

“1. Po ukončení pronájmu bude nájemník povinen vrátit předmět [pronájmu] ve stavu ne horším [než v jakém převzal jeho držbu]; nebude však odpovědný za žádné zhoršení předmětu [pronájmu] způsobené přiměřeným opotřebením.”

97. Článek 681 uvádí menší opravy, za které je nájemník odpovědný. Zní následovně:

“Menší opravy, za které je nájemník odpovědný, jsou zejména: menší opravy podlah, dveří a oken, nátěrů zdí a podlah a vnitřní strany vchodových dveří bytu, a také menší opravy instalací a technických zařízení, která umožňují užívání osvětlení, vytápění, vodovodního a kanalizačního systému.”

98. Oddíl 61 Stavebního zákona předpokládá:

“Vlastník nebo správce budovy bude povinen udržovat a užívat budovu v souladu s pravidly stanovenými v oddíle 5(2).”

Oddíl 5(2) stanovuje:

“Podmínky pro užívání budovy budou zajištěny v souladu s jejím účelem, zejména pokud jde o:

(a) dodávku vody a elektřiny a, jestliže to bude potřeba, dodávku topného média a paliva, přičemž se musí dbát na jejich efektivní využívání;

(b) kanalizace, odvoz odpadků a drenážní systém (dešťová voda).”

4. Nástupnictví ve vztahu k pronájmům

99. Článek 691 Občanského zákoníku předpokládá:

“V případě úmrtí nájemníka budou nástupci v nájemní smlouvě následující osoby: jeho manžel(-ka), jestliže tento(tato) nebyl(-a) účastníkem této smlouvy, jeho děti, děti jeho manžela(-ky), jakékoliv jiné osoby, jimž byl povinen platit výživné, a osoba žijící s nájemníkem v de facto manželském soužití.

2. Osoby zmiňované v odstavci 1 budou nástupci v nájemní smlouvě, jestliže žily v nájemníkově domácnosti až do jeho smrti.

3. Jestliže neexistují žádné osoby patřící do kategorií zmiňovaných v odstavci 1, nájemní smlouva vyprší.”

E. Rozhodnutí Ústavního soudu z 2. října 2002

100. Dne 11. prosince 2001 ombudsman (Rzecznik Praw Obywatelskich) podal stížnost k Ústavnímu soudu a požádal, mimo jiné, aby oddíl 9(3) Zákona z roku 2001 (viz odstavec 89 nahoře) byl prohlášen za neslučitelný s ústavním principem ochrany vlastnických práv. Ombudsman se odkazoval na četné stížnosti, jež obdržel od majitelů domů, kteří si stěžovali, že úrovně nájemného, které jsou stanoveny podle tohoto oddílu, nepokrývaly náklady na základní údržbu obytných budov. Prohlásil také, že nedávná pravidla pro stanovení nájemného přinesla majitelům domů větší nevýhody než pravidla, která byla stanovena v Zákoně z roku 1994 a která již byla zrušena jako protiústavní.

Kritizoval legislativu kvůli tomu, že byla výjimečně nekonzistentní. Odkazoval se zejména na podle jeho názoru chybnou zákonem danou korelaci mezi zvyšováním nájemného a zvyšováním cen spotřebního zboží a služeb, která se ve skutečnosti nevztahovala na náklady na údržbu budovy. Dodal, že stále neexistovala žádná ustanovení, která by umožnila majitelům domů získat náhradu za ztráty utrpěné ve spojitosti s výdaji na údržbu nemovitosti.

101. Zástupci parlamentu a generální prokurátor (Prokurator Generalny) požádali Ústavní soud o zamítnutí této stížnosti.

102. Soud vyzval organizace majitelů domů a nájemníků, aby se řízení zúčastnily a podaly svá vyjádření písemně. Polská asociace nájemníků, Polská unie vlastníků nemovitostí (Polska Unia Właścicieli Nieruchomości) a Celopolské sdružení vlastníků nemovitostí (Ogólnopolskie Stowarzyszenie Właścicieli Nieruchomości) podaly svá vyjádření 16., 17. a 18. září 2002.

103. Polská unie vlastníků nemovitostí předložila rozsáhlý statistický materiál ukazující, že úroveň regulovaného nájemného představovala v průměru okolo 1,5 % rekonstrukční hodnoty budovy, což pak představovalo zhruba 40 % nákladů na údržbu obytných budov. Předložila ukázku výpočtu měsíčního nájemného založeného na průměrné rekonstrukční hodnotě, průměrné velikosti bytu a průměrných hrubých příjmech.

Za předpokladu, že průměrná rekonstrukční hodnota bytu byla 2.200 PLN, že 1,5 % této hodnoty bylo průměrné maximum dosažené regulovaným nájemným a že průměrný byt měl plošnou výměru 40 čtverečních metrů, průměrné měsíční nájemné činilo 110 PLN. Tato částka, jak unie zdůraznila, představovala 5 % průměrných hrubých příjmů, zatímco, podle ní, v zemích Evropské unie činilo nájemné 25-30 % průměrných hrubých příjmů.

104. Celopolské sdružení vlastníků nemovitostí se, mimo jiné, vyjádřilo, že napadená legislativa byla porušením ústavního principu proporcionality, protože skupina zhruba 100.000 majitelů domů musela nést hlavní břemeno sociální ochrany poskytované polským státem zhruba 900.000 nájemníků, bez jakékoliv finanční podpory od zhruba 15,000.000 polských daňových plátců.

105. Polská asociace nájemníků tvrdila, že namítané ustanovení bylo slučitelné s ústavou. Upozornila na skutečnost, že velká skupina nájemníků, zejména ti, kterým bylo uděleno právo na pronájem správním rozhodnutím, byla ve špatné finanční situaci. Zdůraznila, že během státní správy bytového hospodářství provedli tito nájemníci investice a tím přispěli na náklady na údržbu budov, přestože nebyli ze zákona povinni tak učinit. Předseda této asociace při slyšení připustil, v odpověď na otázky od soudců, že mezi nájemníky platící regulované nájemné patřily také dobře situované osoby, ve vztahu k nimž by zvýšení nájemného bylo odůvodněné.

106. Dne 2. října 2002 prohlásil Ústavní soud, zasedající v plénu, oddíl 9(3) Zákona z roku 2001 za protiústavní, protože je neslučitelný s článkem 64 § 1 a § 2 a článkem 31 § 3 ústavy (viz také odstavce 113 a 114 dole). Toto ustanovení bylo proto zrušeno. Toto zrušení nabylo účinnosti 10. října 2002, k datu publikace tohoto rozhodnutí ve Věstníku zákonů (Dziennik Ustaw).

107. Ve zdůvodnění svého rozhodnutí Ústavní soud rozsáhle citoval své z 12. ledna 2000 (viz odstavce 84-86 nahoře).

Na závěr vyjádřil názor, že skutečnost, že Zákon z roku 2001 zrušil systém regulace nájemného, nezlepšila situaci majitelů domů, protože namísto toho zavedl vadný mechanismus pro regulaci zvyšování nájemného. Podle jeho názoru, oddíl 9(3) nejenže “zmrazil” nevýhodné postavení majitelů domů, to jest situaci, která již byla shledána jako neslučitelná s ústavou, ale také, kvůli měnící se ekonomické situaci, významně snížil jakoukoliv možnost zvýšení nájemného tak, aby pokrývalo výdaje vynaložené jimi ve spojitosti s údržbou majetku.

Soud zopakoval to, co již uvedl ve svém rozhodnutí ze 12. ledna 2000, totiž že příslušné ustanovení kladlo hlavní břemeno obětí, které společnost musela učinit ve prospěch nájemníků v obtížné finanční situaci, na vlastníky nemovitostí. Pokračoval tím, že konstatoval, že oddíl 9(3) zachovával stav porušování vlastnických práv, který trval podle Zákona z roku 1994, a to zejména proto, že majitelé domů nebyli zproštěni žádné ze svých dřívějších povinností ve vztahu k údržbě majetku.

108. To hlavní, na co zdůvodnění Ústavního soudu kladlo důraz, bylo následující:

“Během přechodu z regulovaného nájemného na smluvní nájemné je nezbytné mít zvyšování nájemného pod kontrolou. ... Kontrolu nad zvyšováním nájemného vykonávají ve většině evropských zemí legislativní orgány. Zavedení takového mechanismu do polského práva se zdá být zcela oprávněné a potřeba toho vyplývá zcela zřetelně z nedostatku bytů a z absence nájemního trhu, který by ovlivňoval sazby nájemného. Tato velice nízká nabídka bytů k pronájmu způsobila situaci, ve které jsou nájemníci vystaveni nepřiměřeným požadavkům ze strany majitelů domů. Existuje proto potřeba kontrolovat zvyšování nájemného.

Ústavní soud uznává tuto nezbytnost, ale je přesvědčen, že mechanismus zavedený napadeným ustanovením je vadný a že je objektivně nevhodný pro uskutečnění cílů sledovaných zákonodárci. ...

Na začátek bude Ústavní soud zkoumat dopad účinnosti oddílu 9(3) Zákona z roku 2001 na majitele domů, kteří byli subjektem regulovaného nájemného podle Zákona z roku 1994. Podle názoru tohoto soudu, napadené ustanovení nejenže “zmrazilo” nevýhodné postavení majitelů domů trvající podle Zákona z roku 1994, to jest situaci, která již byla shledána jako neslučitelná s ústavou, ale také skutečně zhoršil tuto situaci, kvůli měnícím se ekonomickým okolnostem. ...

V době, kdy tato legislativa nabyla účinnosti, platili nájemníci nájemné stanovené městskými úřady. [Placené nájemné], podle informací dodaných Úřadem pro bydlení a rozvoj měst, pokrývalo pouze 60 % nákladů na údržbu obytných budov. Zákon z roku 2001 nezvýšil nájemné na úroveň, která mohla být stanovena podle principů, které stanovil Ústavní soud v [rozhodnutí ze 12. ledna 2000]. Zákonodárci nedali majitelům domů ani příležitost zvýšit nájemné na úroveň zajišťující náhradu jejich výdajů. Zákon z roku 2001 zmrazil sazby nájemného a zakotvil je jako referenční úroveň pro výpočet budoucího zvýšení. ...

Aby se dosáhlo rozumné úrovně nájemného, je podle názoru Ústavního soudu nutné přijmout jedno z následujících dvou opatření: buď jednorázové zvýšení nízkých sazeb regulovaného nájemného, doprovázené restriktivní ochranou nájemníků proti dalšímu zvyšování, nebo, při zmrazení aplikovatelných sazeb, povolení značného zvýšení v relativně rychlém sledu za sebou až do dosažení přijatelné úrovně. Zákonodárci však stanovili nepřiměřeně nízké základní nájemné a umožnili pouze striktně regulované zvýšení, v korelaci s mírou inflace. Zákonodárci nevzali v úvahu skutečnost, že míra inflace konstantně klesala, což znamená, že přípustné zvýšení bylo nevýznamné, ve výši pouze několika procentních bodů ze základního nájemného, a nedávající žádnou příležitost, z čistě matematických důvodů, k dosažení úrovně, která by zajistila ziskovost nebo alespoň náhradu nákladů na údržbu. Snižování míry inflace, přestože je to všeobecně pozitivní znamení ekonomické stability, mělo za následek stagnaci nájemného na nízkých úrovních.

Na zhoršení situace majitelům domů získávajících regulované nájemné ukazuje také porovnání zvýšení nájemného podle Zákona z roku 1994 se zvýšením přípustným podle Zákona z roku 2001. Jak vychází najevo z informací poskytnutých Úřadem pro bydlení a rozvoj měst [ve vztahu k účinnosti Zákona z roku 1994], v příslušné době městské úřady zvyšovaly regulované nájemné ročně ve značném rozsahu: v roce 1996, kdy míra inflace byla zhruba 20 %, v průměru o 30 %, ale v roce 1997, kdy byla míra inflace 13 %, o 31 %. Tempo přechodu na přiměřenou úroveň nájemného bylo rychlejší než v současnosti, již jen kvůli tomu, že městské úřady, samy vlastnící obytné budovy, měly silný zájem na zajištění opravdového zvýšení nájemného. Dřívější předpisy nakonec dávaly majitelům domů naději na uvolnění politiky týkající se nájemného. Bez ohledu na sazby regulovaného nájemného, předepsané jim městskými úřady, věděli, že od roku 2005 budou moci o nájemném volně vyjednávat. Tato povzbuzující perspektiva však byla sprovozena ze světa oddílem 9(3) Zákona z roku 2001. Přestože mezní 3 % po [31. prosinci] 2004 již neplatila, vzhledem k ustanovení oddílu 9(3) nebylo této meze ve skutečnosti dosaženo.

Podle názoru Ústavního soudu, výše uvedené okolnosti dávají dostatečné důvody pro konstatování, že situace majitelů domů, kteří dříve získávali regulované nájemné, je nyní nepochybně méně příznivá, než jaká byla podle Zákona z roku 1994. ... Oddíl 9(3) naopak prodlužoval porušování vlastnického práva. Z tohoto důvodu je nezbytné stanovit, jak vypadá situace majitelů domů v ostatních aspektech, nehledě na omezení možnosti zvyšování nájemného. Jestliže, v návaznosti na ... rozhodnutí ze 12. ledna 2000, zákonodárci významně změnili kterýkoliv aspekt právního postavení majitelů domů a tím jim kompenzovali ztráty vyplývající z nízkého nájemného, vyhodnocení úrovně nájemného bude muset v této kauze vycházet z jiných kriterií, než na která se tento soud odkazoval v roce 2000.

Od 12. ledna 2000 nedošlo ke změnám v legislativě, kromě schválení Zákona z roku 2001, který vážnou měrou zhoršil situaci majitelů domů. Tito stále nesou břemeno povinností předepsaných Stavebním zákonem, jejichž nesplnění podléhá sankcím, , jak zdůraznil ombudsman. Nedošlo k žádným změnám předpisů o dani z příjmů, alespoň pokud jde o odpočty částek vynaložených na údržbu budov, ve kterých jsou byty pronajaté nájemníkům, z daně (nebo ze zdanitelných příjmů). Zákonodárci ani nezavedli zvýhodněné půjčky na opravy. ... Ústavní soud také upozorňuje na to, že Zákon z roku 2001 materiálně nezlepšil situaci majitelů domů, pokud jde o ukončení nájemních smluv. ...

V souladu s tím je plně odůvodněné opírat se o zjištění tohoto soudu ve vztahu k oddílu 56(2) Zákona z roku 1994. Přestože zvažovaná ustanovení se změnila a Soud nyní zvažuje zcela odlišné právní nástroje (kontrola zvyšování nájemného na rozdíl od systému regulace nájemného podle Zákona z roku 1994), zůstává jádro sporu a zvažované otázky v podstatě stejné, totiž situace majitelů domů, kterým zákonodárci předepsali snížené úrovně nájemného. Oddíl 9(3) kromě toho vede také na rozdíl v zacházení s majiteli domů, v závislosti na tom, zda jsou účastníky nájemních vztahů, dříve podléhajících systému regulace nájemného, nebo nájemních smluv založených na volně stanoveném nájemném. Jak bylo ukázáno nahoře, mechanismus zvyšování nájemného má v praxi nepříznivý účinek na první skupinu majitelů domů a zároveň bezdůvodně a na náklady nájemníků zvýhodňuje druhou skupinu.

Vzhledem k výše uvedenému Ústavní soud konstatuje, že [účinnost] napadeného ustanovení je rovnocenná s pokračováním porušování vlastnického práva u specifické skupiny majitelů domů, totiž těch, kteří vstoupili do nájemního vztahu účinkem správních rozhodnutí o přidělení bytu nebo na jiném základě ještě před zavedením státní správy bytového hospodářství u daného městského úřadu. Zákonodárci Nejenže neupravili sazby regulovaného nájemného, bez ohledu na zjištění, že tyto jsou protiústavní, ale ve skutečnosti, zavedením restriktivních ustanovení o zvyšování nájemného, prakticky zmrazili takovéto nájemné na úrovních, které není možno považovat za konzistentní s ústavními zárukami vlastnického práva. ...

Je třeba zopakovat, vzhledem k [rozhodnutí z 12. ledna 2000], že příslušná omezení jsou bezpochyby vedena potřebou chránit veřejný pořádek a práva jiných osoby, totiž nájemníků. Podle precedentního práva Ústavního soudu však ze článku 31 § 3 ústavy vyplývá, že omezení práv v ní garantovaných jsou nezbytná. Ve vztahu k nájemnému [systému regulace], Ústavní soud kvalifikoval jako “nezbytná” přinejmenším během přechodného období omezení vlastnického práva, která “vylučují volnost dosahovat zisk stanovením úrovní nájemného takovým způsobem, aby pokrývalo pouze náklady na obsluhu a údržbu budovy”. Snížení pod toto minimum bylo považováno tímto soudem za protiústavní. Také zatížení jediné sociální skupiny, totiž majitelů domů, finančním břemenem dotování nájemného bylo považováno za protiústavní, protože “povinnost pomáhat znevýhodněným a [povinnosti, které jsou nedílnou součástí] sociální solidarity nespočívají pouze na těchto osobách”. Ústavní soud počítal a stále počítá s možností aplikace jiných právní řešení ... která povedou na rovnoměrnější sociální rozložení břemene spojeného s nutností uspokojit potřeby bydlení. Není proto nutné klást celé břemeno na jedinou skupinu majitelů domů. V důsledku toho Ústavní soud potvrzuje, že omezení vyplývající z oddílu 9(3) ... nesplňují kritéria stanovená principem proporcionality a tolerovatelný rozsah omezení vlastnického práva, který je stanoven v článku 31 § 3 ústavy, přesahují.

Ústavní soud není kompetentní ke stanovit minimální úrovně nájemného... [Avšak] s ohledem na ochranu práv majitelů domů [soud] znovu zdůrazňuje klíčovou důležitost správného stanovení nákladů na obsluhu a údržbu obytných budov. To představuje absolutní minimální míru. ...

Pokud jde o realizaci ústavních práv nájemníků, Ústavní soud zdůrazňuje, že ačkoliv v tomto rozhodnutí byl oddíl 9(3) Zákona z roku 2001 shledán jako protiústavní, tento zákon stále ještě ukládá významná omezení volnosti zvyšovat nájemné. Nejdůležitější z nich je rozhodně oddíl 28(2), který zůstává v platnosti a který předpokládá, že... do 31. prosince 2004 včetně roční nájemné nesmí překročit 3 % rekonstrukční hodnoty bytu.”

F. Rozhodnutí Ústavního soudu ze 12. května 2004

109. Dne 12. května 2004 Ústavního soudu vyslechl ústavní stížnost podanou jistým J.-M. O, vyslovujícím pochybnosti o ústavnosti oddílu 9(3) a oddílu 28(3) Zákona z roku 2001 (viz odstavce 89 a 90 nahoře). Prohlásil, že tato ustanovení jsou neslučitelná s článkem 64 § 1 (ochrana vlastnických práv) ústavy čteným ve spojitosti s článkem 31 § 3 (princip proporcionality).

Ve svých písemných vyjádřeních požádal generální prokurátor a zástupci parlamentu Soud o přerušení řízení, pokud jde o ústavnost oddílu 9(3), neboť byl již zrušen rozhodnutí z 2. října 2002, a o odpověď, zda oddíl 28(3) je slučitelný s ústavou.

Při slyšení J.-M.O. prohlásil, že má v úmyslu svoji stížnost omezit pouze na oddíl 28(3).

110. Ústavní soud vyjádřil názor, že oddíl 28(3) je slučitelný s ústavou a konstatoval:

“Jak vyplývá z [rozhodnutí Ústavního soudu ze 12. ledna 2000 a 2. října 2002], otázka zachování maximálního stropu nájemného již byla tímto soudem zkoumána a byla zvažována opatření nutná z hlediska veřejného pořádku alespoň v přechodném období. Potřeba chránit nájemníky proti nepřiměřeně vysokému nájemnému je odůvodněna bytovou situací v Polsku, která je důsledkem státní správy bytového hospodářství a měla za následek obecně pociťovaný nedostatek bytů.

Omezení úrovní nájemného takové, jaké bylo zavedeno napadeným ustanovením nepoškozuje podstatu vlastnického práva, protože nezbavuje vlastníky podstatných prvků tohoto práva. Je nutno zdůraznit, že právo na pronájem je jedním z pekuniárních práv chráněných článkem 64 § 1 a § 2 ústavy a že omezení vlastnického práva je přirozenou součástí mnoha pekuniárních práv, včetně práva na pronájem. Napadený oddíl stanovuje maximální strop nájemného s jasným časovým rámcem do konce roku 2004 a také toto může mít dopad na to, zda dočasné omezení vlastnického práva může být považováno za nepoškozující jeho podstatu.

Je také nutno zdůraznit, že ze stanovení jasného časového rámce v oddíle 28(3) vyplývá povinnost zákonodárců vůči majitelům domů, která musí být posuzována z hlediska principu důvěry občanů ve stát a v právo jím vytvořené.”

G. Relevantní ústavní ustanovení

111. Článek 2 ústavy stanovuje:

“Polská republika je demokratický stát řídící se zákony a realizující principy sociální spravedlnosti.”

112. Článek 20 stanovuje základní principy, na kterých spočívá polský hospodářský systém. Zní takto:

“Sociálně tržní ekonomika, založená na svobodné hospodářské činnosti, soukromém vlastnictví a solidaritě, dialogu a spolupráci mezi sociálními partnery, bude základem hospodářského systému Polské republiky.”

113. Článek 31 § 3 zní takto:

“Jakékoliv omezení výkonu ústavních svobod a práv může být uloženo pouze zákonem a pouze tehdy, je-li to nezbytné v demokratickém státě pro ochranu jeho bezpečnosti nebo veřejného pořádku nebo pro ochranu životního prostředí, zdraví nebo veřejné morálky nebo svobod nebo práv ostatních osob. Takováto omezení nebudou poškozovat podstatu svobod a práv.”

114. Článek 64 chrání vlastnické právo v následující znění:

“1. Každý má právo na vlastnictví, ostatní vlastnická práva a právo na nástupnictví.

2. Každý, na základě rovnosti, získá právní ochranu týkající se vlastnictví, ostatních vlastnických práv a práva na nástupnictví.

3. Právo na vlastnictví může být omezeno pouze prostřednictvím zákona a pouze v tom rozsahu, v jakém to nepoškozuje podstatu takovéhoto práva.”

115. Článek 75 se týká ochrany nájemníků. Zní následovně:

“1. Veřejné úřady budou provádět politiky napomáhající k uspokojení bytových potřeb občanů, zejména bojující proti bezdomovectví, podporující výstavbu sociálních bytů a podporující činnosti zaměřené na získání bytu každým občanem.

2. Ochrana práv nájemníků bude stanovena zákonem.”

116. Článek 76 předpokládá:

“Veřejné úřady budou chránit spotřebitele, zákazníky, najímatele nebo nájemce proti činnostem ohrožujícím jejich zdraví, soukromí a bezpečnost a rovněž tak proti nepoctivým tržním praktikám. Rozsah takovéto ochran bude specifikován zákonem.”

H. Všeobecné účinky zrušení oddílu 9(3) Zákona z roku 2001

117. Po 10. říjnu 2002, jako výsledek rozhodnutí Ústavního soudu, se umožnilo majitelům domů zvýšit nájemné až na 3 % rekonstrukční hodnoty bytu. Na konci roku 2002 se úrovně nájemného všeobecně zvýšily. Podle Vlády, se v oblasti Varšavy, kde byla dřívější sazba 2,17 PLN za metr čtvereční, nájemné zečtyřnásobilo a v roce 2004 dosáhlo zhruba 10,00 PLN za 1 metr čtvereční. Podle zpráv publikovaných v polském tisku, ve většině ostatních měst odpovídají 3 % rekonstrukční hodnoty bytu hodnotě 5,00-6,00 PLN za 1 metr čtvereční. Úrovně volně stanoveného nájemného jsou stále ještě vyšší; někdy, a zejména ve velkých městech, může tento rozdíl dosahovat dokonce 200-300 %.

I. Novely z prosince 2004

1. Přípravné práce a přijetí parlamentem

(a) Návrh zákona předložený Vládou

118. Začátkem roku 2003 začala Vláda připravovat návrh změny Zákona z roku 2001. Návrh zákona byl Vládou předložen parlamentu 30. prosince 2003.

119. Důvodová zpráva k návrhu zákona uváděla, že cílem navržených změn je mimo jiné “specifikovat práva a povinnosti majitele bytu a nájemníka tak, aby se posílila ochrana slabší strany”, “zavést nová pravidla na ochranu nájemníků proti nadměrnému zvyšování nájemného a jiných poplatků za užívání bytů” a “snížit disproporci mezi ústavně zaručovanou ochranou nájemníků a ústavními právy majitelů domů”.

120. Vláda navrhla řadu změn u existujících ustanovení. Nejdůležitějším a nejkontroverznějším ustanovením byl navrhovaný oddíl 28, v souladu s nímž (pododdíl 2) měl systém regulace nájemného, bez ohledu na fakt, že konečný termín pro jeho účinnost byl stanoven zákonodárci na 31. prosince 2004, být zachován až do konce roku 2008, ve vztahu ke všem nájemním smlouvám platným před 10. červencem 2001, podle nichž nájemníci platili regulované nájemné. To v praxi znamenalo všechny nájmy mající původ ve správních rozhodnutích týkajících se soukromě vlastněných budov.

Toto ustanovení mělo být aplikováno převážně na všechny individuální majitele domů; jeho účinnost, pokud jde o veřejnoprávní bytové subjekty a bytová družstva, by byla minimální. Důvodová zpráva uváděla, že úplné zrušení systému regulace nájemného by po konci roku 2004 „mohlo způsobit dramatické zvýšení nájemného” a že omezení “umožní hladký přechod od úrovní nájemného na konci roku 2004 k úrovním stanoveným v souladu s obecnými principy”.

Vláda proto navrhla, aby regulované nájemné bylo do 31. prosince 2004 zmrazeno na maximální úrovni 3 % rekonstrukční hodnoty bytu; 3,.25 % až konce roku 2005; 3,5 % do konce roku 2006; 3,75 % do konce roku 2007 a 4 % do konce roku 2008.

121. Účinkům navrhovaného zmrazení nájemného na vlastnická práva individuálních majitelů domů se dostalo značné mediální pozornosti a vyvolaly vášnivou veřejnou debatu. Návrh byl všemi organizacemi majitelů domů ostře kritizován.

122. Nakonec Vláda předložila 5. října 2004 parlamentu změnu svého návrhu zákona. Stáhla svůj původní návrh zmrazit úrovně nájemného po 31. prosinci 2004. Zachovala návrh na omezení zvyšování nájemného u nájmů majících svůj původ v dřívějších správních rozhodnutích.

(b) Návrh zákona předložený poslanci

123. Dne 22. června 2004 předložila skupina poslanců ze strany “Právo a spravedlnost“ (“Prawo i Sprawiedliwość”) návrh zákona navrhující změny Zákona z roku 2001.

124. Všeobecný důraz navrhovaných změn, jak je uvedeno v příslušné důvodové zprávě, byl kladen na:

“zajištění účinné ochrany práv nájemníků, která jsou zaručována články 75 § 1 a 76 ústavy, pomocí:

(a) zabránění nadužívání práva vypovědět nájemní smlouvu majiteli domů podle oddílu 11(5) Zákona z roku 2001;

b) zabránění dysfunkce vyplývající z neplnění povinností majitelů domů uložených jim při pronájmu bytů (dokonce v případech, kdy jsou majitelé domů neznámí a město nemovitost nespravuje).”

(c) Parlamentní debata

125. Parlament se rozhodl zabývat se oběma návrhy zákona současně. K prvnímu čtení došlo dne 6. října 2004. Druhé čtení, následující po zprávě parlamentních výborů pro infrastrukturu, pro rodinu a sociální politiku a pro samosprávu a regionální politiku a po přijetí změn, se konalo 17. listopadu 2004. Po třetím čtení, které bylo 19. listopadu 2004, byly Sejmem přijaty návrhy zákona a tentýž den předány Senátu a prezidentovi Polské republiky.

Dne 6. prosince 2004 navrhl Senát několik změn, z nichž nejvýznamnější je změna v oddílu 9 Zákona z roku 2001, omezující maximální zvýšení nájemného na úroveň 10 % za rok v situacích, kdy placené nájemné by překročilo 3 % rekonstrukční hodnoty bytu.

126. Dne 17. prosince 2004 přijal Sejm některé ze Senátem navržených změn, z nichž nejvýznamnější je změna v oddílu 9. Téhož dne byl zákon předán parlamentem k podpisu prezidentovi Polské republiky. Prezident Polské republiky jej podepsal dne 23. prosince 2004.

127. Dne 22. prosince 2004, v návaznosti, mimo jiné, na tiskové zprávy uvádějící, že nové ustanovení v oddíle 9 Zákona z roku 2001 nevylučuje možnost jednorázového zvýšení nájemného dokonce tehdy, když nájemné bylo rovno nebo menší než 3 % rekonstrukční hodnoty bytu, parlament schválil, zrychleným postupem, další pozměňovací návrh k Zákonu z roku 2001. Tento pozměňovací návrh předložila skupina poslanců a obsahoval jen jeden návrh, totiž doplnit oddíl 9 Zákona z roku 2001 o další pododdíl (viz odstavec 136 dole). Téhož dne byl návrh zákona předán Senátu a jím schválen. Prezident Polské republiky podepsal tento parlamentní zákon dne 23. prosince 2004.

2. Novela ze 17. prosince 2004

128. Novela ze 17. prosince 2004 nabyla účinnosti dne 1. ledna 2005.

(a) Omezení zvyšování nájemného

129. Nový oddíl 8a byl navržen s ohledem na realizaci jak rozhodnutí Ústavního soudu ze 2. října 2002, tak i ústavního principu ochrany práv nájemníků. Ukládá různá omezení pro zvyšování nájemného. Zní takto:

“1. Majitel bytu může zvýšit nájemné nebo jiné poplatky za užívání bytu tím, že podá [nájemníkovi] oznámení o zvýšení nájemného nejpozději do konce kalendářního měsíc [a] v souladu s podmínkami pro podání oznámení.

2. Lhůta pro podání oznámení o zvýšení nájemného nebo jiných poplatků za užívání bytu bude 3 měsíce, pokud smluvní strany nestanovily ve své smlouvě delší lhůtu;

...

4. Zvýšení nájemného přesahující během 1 roku 3 % rekonstrukční hodnoty bytu může nastat pouze ve zdůvodněných případech. Na písemnou žádost nájemníka, uvede majitel bytu, do 7 dnů, písemně důvody pro zvýšení a jeho výpočet.

5. Nájemník může, do 2 měsíců následujících po oznámení zvýšení, podat námitku proti zvýšení zmíněnému v pododdíle 4, podáním soudní žaloby na prohlášení tohoto zvýšení za neodůvodněné nebo odůvodněné, ale v odlišné výši [; nájemník také může] odmítnout akceptovat zvýšení s tím účinkem, že smlouva bude ve výpovědní lhůtě ukončena. Důkazní břemeno ve vztahu k odůvodnění zvýšení bude ležet na majiteli bytu.

...

7. Ustanovení pododdílů 1-6 se nevztahují na zvýšení:

(1) nepřesahující během roku 10 % současného nájemného nebo současných poplatků za užívání bytu;

...

(3) týkající se poplatků které nezávisí na majiteli bytu.”

130. Pododdíly 1 a 2 oddílu 9 Zákona z roku 2001 byly přeformulovány následovně:

“1. Zvýšení nájemného nebo jiných poplatků za užívání bytu, s výjimkou poplatků, které nejsou závislé na majiteli bytu [např. poplatky za elektřinu, vodu, ústřední topení atd.] nesmí být provedeno častěji než jednou za každých 6 měsíců, ale jestliže úroveň ročního nájemného nebo jiných poplatků za užívání bytu, s výjimkou poplatků, které nezávisí na majiteli bytu, překročí 3 % rekonstrukční hodnoty bytu, nemůže být roční zvýšení vyšší než 10 % současného nájemného nebo současných poplatků za užívání bytu [; takovéto zvýšení] bude vypočteno bez poplatků, které nezávisí na majiteli bytu.

2. Jestliže poplatky, které nezávisí na majiteli bytu byly zvýšeny, majitel bytu předá nájemníkovi písemný přehled uvádějící poplatky a důvody pro jejich zvýšení. Nájemník bude povinen platit poplatky zvýšené pouze na takovou úroveň, která je pro majitele bytu nezbytná k pokrytí nákladů dodávku technických služeb zmíněných v oddíle 2(8) [např. elektřina, voda, vytápění].”

(b) Ukončení nájemních smluv

131. Pokud jde o ukončení nájmů individuálními majiteli domů, liší se nový oddíl 11 pouze mírně od dřívějšího ustanovení o ukončení nájmů (viz odstavec 91 nahoře).

Oddíl 11(1) zní nyní následovně:

“Jestliže je nájemník oprávněn užívat pronajmutý byt, majitel bytu může dát výpověď pouze z důvodů uvedených v pododdílech 2-5 .... Výpověď je třeba podat písemně, v opačném případě bude nicotná a neplatná.

Pododdíly (2), (4) a (5) oddílu 11 zůstávají nezměněny. Pododdíl (3) zní nyní takto:

“ Majitel pronajmutého bytu, jehož nájemné je nižší než 3 % rekonstrukční hodnoty bytu v daném roce, může ukončit nájemní smlouvu:

(1) oznámením se šestiměsíční výpovědní lhůtou, jestliže nájemník nebydlel v bytě déle než 12 měsíců;

2) oznámením s jednoměsíční výpovědní lhůtou, která vyprší na konci kalendářního měsíce, jde-li o osobu, která byla oprávněna k jinému bytu ve stejné nebo blízké lokalitě, a za předpokladu, že tento byt splňuje požadavky na náhradní ubytování.”

132. Pokud jde o případy, kdy majitel bytu, jeho dospělí potomci nebo osoba, na kterou je povinen platit výživné, má v úmyslu bydlet v majitelově bytě (viz také odstavec 93 nahoře), je ustanovení současného oddílu 11(7) takové, že je potřeba, aby oznámení o výpovědi dané nájemníkovi uvádělo osobu, která bude v bytě bydlet, v opačném případě bude neplatná. Podmínky pro podání výpovědi (6 měsíců respektive 3 roky) zůstávají nezměněny).

133. Podle oddílu 11(12) nabyde ukončení nájemní smlouvy - ve vztahu k nájemníkovi, který k datu podání výpovědi je starší než 75 let a který, po vypršení aplikovatelné 3leté výpovědní lhůty, nebude mít žádné oprávnění k jinému bytu a nebude mít žádné osoby povinné se o něj postarat - účinnosti při jeho smrti.

(c) Povinnosti ve vztahu k údržbě a opravám

134. Oddíl 6a obsahuje seznam povinností majitele pronajatého bytu. V podstatě opakuje ustanovení oddílu 9 Zákona z roku 1994 (viz odstavec 82 nahoře).

135. Oddíl 6b stanovuje povinnosti nájemníka. Zní takto:

“1. Nájemník je povinen udržovat byt v řádném technickém, zdravotně nezávadném a hygienickém stavu, předepsaný jinými samostatnými ustanoveními, a dodržovat v domě pravidla dobrého chování. Je také povinen pečovat a zajišťovat ochranu proti poškození nebo devastaci částí domu určených pro společné užívání, jako jsou výtahy, schodiště, chodby, skluzné žlaby, ostatní [podobné] prostory a okolí budovy.

Pododdíl (2) obsahuje detailní seznam oprav a prací, které jsou zahrnuty pod udržování bytu.

3. Novela z 22. prosince 2004

136. Novela z 22. prosince 2004 vstoupila v platnost dne 1. ledna 2005. Zní takto:

“Oddíl 9(1) [Zákona z roku 2001] bude obsahovat následující pododdíl 1(a):

'Ustanovení pododdílu 1 budou aplikována také v případě zvýšení nájemného nebo jiných poplatků za užívání bytu, s výjimkou poplatků, které nezávisí na majiteli bytu, jestliže po zvýšení úroveň ročního nájemného nebo jiných poplatků za užívání bytu, s výjimkou poplatků, které nezávisí na majiteli bytu, má překročit 3 % rekonstrukční hodnoty bytu.' ”

4. Vyslovení pochybnosti o ústavnosti novel z prosince 2004

137. Dne 4. ledna 2005 podala Polská unie vlastníků nemovitostí stížnost k Ústavnímu soudu, vyslovující pochybnosti ohledně ústavnosti novel ze 17. prosince a 22. prosince 2004 (dále jen “Novely z prosince 2004”). Unie tvrdila, že zejména ustanovení prodlužující kontrolu státu nad zvyšováním nájemného u bytů vlastněných soukromníky jsou neslučitelná s ústavními principy ochrany zákonně nabytých práv a důvěry občanů ve stát a v právo jím vytvořené.

V této souvislosti zdůraznila, že polské úřady, porušením své povinnosti ukončit účinnost systému regulace nájemného do 31. prosince 2004, kterou na sebe vzaly účinkem tohoto pozdějších zákonů, totiž Zákona z roku 1994 a Zákona z roku 2001, nezrušily napadený systém a jen jej nahradily jinými omezeními zvyšování nájemného.

138. Dne 6. ledna 2005 polská Vláda informovala Soud, že ministerský předseda Polské republiky má v úmyslu podat stížnost k Ústavnímu soudu, s cílem napadnout ústavnost určitých ustanovení Novel z prosince 2004.

Dne 19. ledna 2005 podal Generální prokurátor stížnost k Ústavnímu soudu, vyslovující pochybnosti o ústavnosti Novel z prosince 2004. Napadl zejména ustanovení omezující zvýšení nájemného na 10 % a prohlásil, mimo jiné, že tato omezení tvořila neoprávněné porušení vlastnických práv majitelů domů. Dále tvrdil, že parlament porušil svoji povinnost “slušné legislativy” (zasada “przyzwoitej legislacji”), zejména povinnost formulovat právní ustanovení přesným a skloubeným způsobem.

Právo

I. Údajné porušení článku 1 Protokolu č. 1 k Úmluvě

139. Navrhovatelka si podle článku 1 Protokolu č. 1 k Úmluvě stěžovala, že situace vytvořená prováděním zákonů ukládajících jí nájemní smlouvy a stanovujících neodpovídající úroveň nájemného představovala pokračující porušování jejího práva na užívání jejího majetku. Podle jejího prohlášení je poškozována samotná podstata jejího vlastnictví, protože nejenže nemohla dosahovat jakýchkoliv výnosů ze svého majetku, ale kvůli omezením ukončení pronájmu bytů podléhajících systému regulace nájemného nemohla ani získat svůj majetek zpět do držby a užívání.

Článek 1 Protokolu č. 1 zní následovně:

“Každá fyzická nebo právnická osoba je oprávněna k pokojnému užívání svého majetku. Nikdo nebude zbaven svého majetku, s výjimkou ve veřejném zájmu a za podmínek předpokládaných zákonem a všeobecnými principy mezinárodního práva.

Předcházející ustanovení však žádným způsobem nebudou poškozovat právo státu vynucovat takové zákony, jaké bude považovat za nezbytné pro kontrolu nad užíváním majetku v souladu s obecným zájmem nebo pro zajištění placení daní nebo jiných příspěvků nebo sankcí.”

A. Rozsah kauz

1. Dočasný rozměr

140. Ve svém rozhodnutí o přípustnosti stížnost Soud konstatoval, že přestože byl kompetentní pro přezkoumání skutečností kauzy, pokud jde o jejich slučitelnost s Úmluvou, pouze pokud nastaly po 10. říjnu 1994, datu ratifikace Protokolu č. 1 Polskem, mohl vzít na zřetel také skutečnosti před ratifikací, pokud o nich mohlo být tvrzeno, že vytvořily situaci pokračující po tomto datu, nebo pokud mohly být významné pro pochopení skutečností, k nimž došlo po tomto datu.

Pokračoval tím, že konstatoval, že stížnost navrhovatelky není namířena proti specifickému jedinému opatření nebo rozhodnutí přijatému před nebo dokonce po 10. říjnu 1994, ale týká se trvalé nemožnosti opětovného získání jejího majetku do držby a získávání odpovídajícího nájemného za pronájem svého domu. Skutečně vychází najevo, že existuje společný důvod k tomu, že situace, na kterou si navrhovatelka stěžuje, vznikla ze zákonů, které byly aplikovány před a k datu nabytí účinnosti Protokolu ve vztahu k Polsku a byly stále účinné (viz Hutten-Czapská versus Polsko (rozh.), č. 35014/97).

Tato situace panovala ke dni 16. září 2003, datu rozhodnutí o přípustnosti, a trvá dodnes.

Přestože Soud akceptuje, že původ polské legislativy týkající se regulace nájemného a další historické prvky faktického a právního pozadí této kauzy mohou být pro pochopení složitých sociálních, právních a ekonomických otázek spojených se zavedením tohoto legislativního systému v Polsku významné, nebude zvažovat účinek, jaký mohla mít na vlastnická práva navrhovatelky rozhodnutí přijatá nebo zákony aplikovatelné před datem 10. října 1994. Zejména nebude Soud zkoumat rozhodnutí úřadů o převedení jejího domu pod státní správu nebo o přidělení nájemníkům do jejích bytů. Otázka stojící před Soudem je, zda došlo k porušování článku 1 Protokolu č. 1 z důvodu účinnosti právních ustanovení, která byla v platnosti od 10. října 1994.

2. Individuální a obecný rozměr

141. Údajné trvalé porušování článku 1 Protokolu č. 1 se však netýká jen individuální navrhovatelky v této kauze, ale má také značně významné sociální, právní a ekonomické rozměry, pokud jde o účinky napadené legislativy na práva četných jiných osoby. Podle informací poskytnutých Vládou se totiž fungování systému regulace nájemného v Polsku již týkalo zhruba 100.000 majitelů domů, jejichž majetek podléhal stejným omezením, jaká jsou předmětem stížnosti v této kauze. Kromě toho 600.000 až 900.000 nájemníků v Polsku požívá výhodu zvláštních pravidel upravujících úroveň regulovaného nájemného a ukončení nájemních smluv podle tohoto systému (viz odstavce 20 a 24 nahoře).

Zkoumání faktů v této kauze bude proto mít nevyhnutelně důsledky pro vlastnická práva velkého počtu jednotlivců. To bude vyžadovat, aby Soud posoudil, zda Polsko dodržuje článek 1 Protokolu č. 1, nejen z hlediska dopadu kombinace napadených omezení na vlastnické právo navrhovatelky ve zvažovaném období, ale také v širší souvislosti, která přesahuje nárok individuální navrhovatelky ve vztahu k Úmluvě a bere v úvahu důsledky účinnosti systému regulace nájemného na práva celé třídy potenciálně dotčených osob ve vztahu k Úmluvě (viz Broniowski versus Polsko [GC], 31443/96, §§ 189 a další, ECHR 2004-...).

B. Soulad s článkem 1 Protokolu č. 1

1. Aplikovatelná pravidla v článku 1 Protokolu č. 1

142. Článek 1 Protokolu č. 1 obsahuje tři odlišná pravidla: první pravidlo, stanovené v první větě prvního odstavce, je všeobecné povahy a formuluje princip pokojného užívání majetku; druhé pravidlo, obsažené ve druhé větě prvního odstavce, se zabývá zbavením vlastnictví a jeho podrobení určitým podmínkám; třetí pravidlo, uvedené ve druhém odstavci, uznává, že smluvní státy jsou oprávněny, mimo jiné, regulovat užívání majetku v souladu s obecným zájmem. Tato tři pravidla však nejsou odlišná v tom smyslu, že by spolu nesouvisela. Druhé a třetí pravidlo se týkají konkrétních případů zasahování do práva na pokojné užívání majetku a měla by proto být vykládána ve světle všeobecného principu formulovaného v prvním pravidle (viz, kromě jiných autorit, James a další versus Spojené království, rozhodnutí z 21. února 1986, Řada A č. 98, str. 29-30, § 37, které zčásti opakuje principy formulované Soudem v kauze Sporrong a Lönnroth versus Švédsko, rozhodnutí z 23. září 1982, Řada A č. 52, str. 24, § 61; viz také Broniowski versus Polsko, národní, § 134).

143. Navrhovatelka tvrdila, že napadené omezení přesahovalo to, co by mohlo být považováno za pouhou “kontrolu nad užíváním majetku”, že jejich trvalá aplikace po mnoho let měla za následek, že podstatné prvky jejího vlastnického práva byly prakticky anulovány. Ve skutečnosti byla vlastníkem pouze “na papíře”. Neměla možnost rozhodovat o tom, kdo bude bydlet v jejím domě a jak dlouho. Pronájem bytů jí byl uložen nezákonnými správními rozhodnutími, ale bez ohledu na tuto skutečnost nemohla ukončit nájemní smlouvy a získat zpět držbu svého domu, protože zákonem dané podmínky spojené s ukončením nájemních smluv, včetně povinnosti poskytnout nájemníkovi náhradní ubytování, to prakticky znemožňovaly. Neměla vůbec žádný vliv na výši nájemného placeného jejími nájemníky. Úrovně nájemného byly podle napadených zákonů ve skutečnosti stanoveny bez jakéhokoliv přiměřeného vztahu k nákladům na udržování majetku v dobrém stavu, což mělo za následek významné snížení hodnoty a zhoršení stavu jejího domu. Podle jejího vyjádření, kumulativní účinek všech těchto faktorů přivodil situaci podobnou vyvlastnění.

144. Vláda nesouhlasila. Zdůraznila, že navrhovatelka nikdy neztratila své právo na “pokojné užívání” svého majetku. Od 25. října 1990, kdy Okresní soud ve Gdyni zapsal její právní titul do příslušného katastru nemovitostí, požívala všechny atributy vlastníka majetku. Měla právo na užívání, nakládání, zastavení, zapůjčení a dokonce zničení svého majetku. Přijatá opatření, zejména omezení úrovně předepsaného nájemného, tedy představovala pouze kontrolu nad užíváním majetku navrhovatelky.

145. Soud poznamenal, že navrhovatelka nikdy neztratila své právo prodat svůj majetek. Úřady ani nepřijaly žádná opatření mající za následek převod jejího vlastnictví. Je pravda, že nemohla vykonávat své právo na užívání, pokud jde o fyzickou držbu, protože dům byl obsazen nájemníky, a že její práva ve vztahu k pronájmu bytů, včetně jejího práva získávat nájemné a ukončovat nájemní smlouvy podléhala řadě zákonných omezení. Tyto otázky se však týkají stupně zasahování ze strany státu a nikoliv jeho povahy. Všechna přijatá opatření, jejichž cílem bylo dům navrhovatelky podřídit pokračujícímu pronájmu a nikoliv vzít jí jej natrvalo, nemohla být považována za formální nebo dokonce de facto vyvlastnění, nýbrž tvořila prostředek kontroly státu nad užíváním jejího majetku. Tuto kauzu je proto potřeba zkoumat podle druhého odstavce článku 1 Protokolu č. 1 (viz Mellacher a další versus Rakousko, rozhodnutí z 19. prosince 1989, Řada A č. 169, str. 25, § 44; a Immobiliare Saffi versus Itálie [GC], č. 22774/93, § 46, ECHR 1999-V).

2. Všeobecné principy odvozené z precedentního práva Soudu

(a) Princip zákonnosti

146. První a nejdůležitější požadavek článku 1 Protokolu č. 1 je, že jakékoliv zasahování veřejným orgánem do pokojného užívání vlastnictví by mělo být zákonné. Zejména druhý odstavec článku 1, který uznává, že smluvní státy mají právo regulovat užívání majetku, podřizuje jejich právo podmínce, že bude vykonáváno pomocí vynucování “zákonů”. Kromě toho princip zákonnosti předpokládá, že aplikovatelná ustanovení vnitrostátního práva jsou dostatečně přístupná, přesná a předvídatelná, pokud jde o jejich aplikaci (viz, mutatis mutandis, Broniowski, národní, § 147, spolu s dalšími odkazy).

(b) Princip legitimního cíle v obecném zájmu

147. Jakékoliv zasahování do využívání práva nebo svobody uznávané Úmluvou musí sledovat legitimní cíl. Princip “spravedlivé rovnováhy”, který je přirozenou součástí článku 1 Protokolu č. 1, sám předpokládá existenci obecného zájmu společnosti. Kromě toho, různá pravidla vtělená do článku 1 nejsou odlišná v tom smyslu, že by spolu nesouvisela, a druhé a třetí pravidlo se týkají pouze konkrétních případů zasahování do práva na pokojné užívání majetku (viz Broniowski, národní, § 148).

148. Vzhledem ke své přímé znalosti své společnosti a jejích potřeb jsou národní orgány při posuzování toho, co je v “obecném” nebo “veřejném” zájmu, v zásadně lepší situaci než je mezinárodní soudce. Podle systému ochrany stanoveného Úmluvou je tak na národních orgánech, aby provedly výchozí posouzení ohledně existence problému veřejného zájmu žádajícího aplikovat opatření v oblasti výkonu vlastnického práva. Zde, stejně jako v ostatních oblastech, na které se vztahují klauzule Úmluvy, se proto národní orgány těší určitému respektu.

149. Pojem “veřejný” nebo “obecný” zájem je nutně rozsáhlý. Zejména takové oblasti, jako je bydlení obyvatel, které moderní společnosti považují za prvotní sociální potřebu a které v sociálních a hospodářských politikách smluvních států hraje ústřední roli, mohou často vyžadovat určitou formu regulace ze strany státu. Rozhodnutí, zda tato oblast, a pokud ano, kdy může být plně nechána působení sil volného trhu nebo zda by měla být podřízena kontrole státu, a také volba opatření pro zajištění bytových potřeb společnosti a časové naplánování jejich realizace, nutně zahrnuje zvažování složitých sociálních, ekonomických a politických otázek.

Při zjištění toho je přirozené, že rozsah respektování zákonodárců při realizaci sociálních a hospodářských politik by měl být široký, Soud již při mnoha příležitostech prohlásil, že rozhodnutí zákonodárců, pokud jde o to, co je ve “veřejném” nebo “obecném” zájmu, bude respektovat, pokud toto rozhodnutí zjevně nepostrádá rozumné zdůvodnění. Tyto principy platí stejně, ne-li a fortiori, pro opatření přijatá v průběhu zásadní reformy politického, právního a hospodářského systému země při přechodu od totalitního režimu k demokratickému státu (viz Mellacher a další, citováno nahoře, str. 27, § 48; Scollo versus Itálie, rozhodnutí z 28. září 1995, Řada A č. 315-C, str. 52, § 27; Immobiliare Saffi, citováno nahoře § 49; a, mutatis mutandis, James a další, citováno nahoře, str. 32-33, §§ 46-47, a Broniowski, citováno nahoře, § 149).

(c) Princip “spravedlivé rovnováhy”

150. Nejenže zasahování do vlastnického práva musí sledovat, fakticky a rovněž tak v principu, určitý “legitimní cíl” v “obecném zájmu”, ale musí také existovat přiměřený vztah úměrnosti mezi použitými prostředky a sledovaným cílem, která má být realizován pomocí jakéhokoliv opatření přijatého ze strany státu, včetně opatření určených pro kontrolu nad užíváním majetku jednotlivce. Tento požadavek je vyjádřen pojmem “spravedlivé rovnováhy”, které musí být dosaženo mezi požadavky obecného zájmu společnosti a požadavky ochrany základních práv jednotlivce.

Starost o dosažení této rovnováhy je vyjádřena celkovou strukturou článku 1 Protokolu č. 1. V každé kauze zahrnující údajné porušení tohoto článku musí proto Soud zjistit, zda z důvodu zasahování státu nemusela dotčená osoba nést neúměrné a přílišné břemeno (viz James a další, citováno nahoře, str. 27, § 50; Mellacher a další, citováno nahoře, str. 34, § 48 a Spadea a Scalabrino versus Itálie, rozhodnutí z 28. září 1995, Řada A č. 315‑B, str. 26, § 33).

151. Při posuzování vyhovění článku 1 Protokolu č. 1 musí Soud provést celkové zkoumání různých sporných zájmů, majíc na mysli, že Úmluva je určena na ochranu práv, která jsou“praktická a účinná”. Nesmí soudit podle vnějšího zdání a musí zkoumat reálné stránky situace, která je předmětem stížnosti. V kauzách týkající se účinnosti rozsáhlé bytové legislativy může toto posouzení zahrnovat nejen podmínky pro snížení nájemného získaného individuálními majiteli domů a rozsah zasahování státu do volnosti při uzavírání smluv a do smluvních vztahů na trhu nájemních bytů, ale také existenci procedurálních ochran zajišťujících, že účinnost systému a jeho dopad na vlastnická práva majitele bytu není svévolný ani nepředvídatelný. Nejistota ať už legislativní, správní nebo vznikající z předpisů aplikovaných úřady je faktor, který je třeba vzít v úvahu při posuzování chování státu. Pokud je v sázce nějaká otázka v obecného zájmu, je skutečně povinností veřejných orgánů, aby jednaly včas a řádným a konzistentním způsobem (viz Immobiliare Saffi, citováno nahoře, § 54; a Broniowski, citováno nahoře, § 151).

3. Aplikace výše uvedených principů na tuto kauzu

(a) Respektovaly polské úřady princip zákonnosti?

(i) Navrhovatelka

152. Navrhovatelka tvrdila, že úřady jednaly nezákonně. Na začátek je třeba říci, že všechna správní rozhodnutí realizující opatření pro kontrolu nad užíváním jejího majetku, zejména rozhodnutí přidělující byty A.Z. a W.STR. a podřizující dům státní správě, byla v letech 1996-1997 prohlášena za vydaná v rozporu s polským právem. Podle článku 1 Protokolu č. 1, nemohlo být zasahování státu do pokojného užívání vlastnictví ať už jde o vyvlastnění nebo kontrolu nad užíváním nemovitosti považováno za zákonné, jestliže příslušné rozhodnutí bylo vydáno v rozporu s existujícími právními ustanoveními.

Kromě toho Zákon z roku 1994, a konkrétně ustanovení zavádějící v domech individuálních majitelů regulaci nájemného a ukládající onerózní povinnosti ve vztahu k údržbě nemovitosti, nemohla být považována za “vynucování zákonů”, protože ve dvou za sebou následujících rozhodnutích Ústavního soudu, vydaných 12. ledna a 10. října 2000, bylo konstatováno, že jsou v rozporu s Ústavou a s Úmluvou.

Ve svém třetím rozhodnutí z 2. října 2002 prohlásil Ústavní soud za protiústavní restriktivní ustanovení o úrovních zvyšování nájemného, zavedená Zákonem z roku 2001.

Důsledkem toho je, že opatření přijatá státem v oblasti vlastnických práv navrhovatelky trvale postrádala dostatečný právní základ.

(ii) Vláda

153. Vláda to popřela. Prohlásila, že kontrola nad užíváním majetku navrhovatelky měla jasný, pevný a trvalý právní základ ve formě za sebou následujících zákonů aplikovatelných během celého období spadajícího do časové jurisdikce Soudu. Zaprvé to byl Zákon o bydlení z roku 1974, který byl aplikován do 12. listopadu 1994. Zadruhé, Zákon z roku 1994, který byl v platnosti od 12. listopadu 1994 do 11. července 2001, zavedl ustanovení pro regulaci nájemného a další omezení práv majitelů domů. Konečně pravidla upravující nájemní vztahy, aplikovatelná od 11. července 2001 k dnešnímu dni, byla zakotvena v Zákoně z roku 2001.

154. Vláda souhlasila, že legalita jakéhokoliv opatření přijatého státem nemohla být zredukována na pouhý požadavek, aby právní opatření bylo zákonodárci řádně uzákoněno. Ta zahrnuje také vyhovění principu právní jistoty. Bezpochyby je důležitým aspektem právní jistoty, že zákon by se neměl měnit neočekávaně, tak, aby nezasahoval do důležitých rozhodnutí přijímaných jednotlivci při bona fide pochopení toho, že tento zákon byl přijat na určité období a bude v platnosti po toto období. Podle názoru Vlády byl systém regulace nájemného podle Zákona z roku 1994 a Zákona z roku 2001 nápravná legislativa zavedená na omezené časové období s cílem chránit nájemníky příkladem realizace principu právní jistoty.

(iii) Posouzení Soudem

155. Jak je uvedeno nahoře, kontrola nad užíváním majetku prováděná státem podléhá podmínce, že bude vykonávána vynucováním “zákonů” (viz odstavec 146 nahoře). Přestože v této kauze není žádný spor o faktu, že omezení práv navrhovatelky bylo uloženo třemi za sebou následujícími bytovými zákony, navrhovatelka argumentovala tím, že rozhodnutí ex post facto, prohlašující příslušná správní rozhodnutí za odporující zákonu a právní ustanovení za protiústavní, zpětně zbavila tato opatření jakéhokoliv právního účinku (viz odstavec 152 nahoře).

Soud však potvrzuje, že tato rozhodnutí a jejich důsledky pro posouzení vyhovění Polska článku 1 Protokolu č. 1 jsou významné pro stanovení, zda úřady dosáhly spravedlivé rovnováhy mezi dotčenými zájmy. Pro účely zjištění, zda napadená opatření byla stanovena a přijata podle “zákonů” ve smyslu druhého odstavce tohoto článku, tak Soudu postačuje zjistit, že byla aplikována podle polské legislativy platné v rozhodné době.

(b) Otázka, zda polské úřady sledovaly “legitimní cíl”

(i) Navrhovatelka

156. Podle názoru navrhovatelky neměly dotyčné zákony žádné legitimní ospravedlnění.

I když po druhé světové válce existovala zřetelná potřeba zajistit domovy pro vystěhované osoby, kterážto skutečnost ospravedlňovala státní správu mnohorodinných domů, neexistovalo žádné ospravedlnění pro takový krok podniknutý vůči jejímu domu, který je a vždycky byl rodinným domem a nikoli činžovním domem. Umístění nájemníků do tohoto domu a proměnění jeho majitele v bezdomovce mohlo stěží daný problém vyřešit.

Totéž se vztahovalo na následné restrikce, počínaje zákonem z roku 1994. Přiznává se, že byly zavedeny, aby chránily nájemníky nacházející se ve špatné finanční situaci, nicméně žádné ustanovení sporné legislativy nestanovilo právo na levné nájemné kvůli individuální situaci nájemníka. Jelikož uplatnitelné bytové zákony neobsahovaly žádné podmínky jako je úroveň příjmu, sociální či rodinná situace a věk nájemníka nebo velikost či standard příslušného bytu pro nárok na byt s nízkým nájemným, stačilo to pro nájemníka na to, aby měl zaručené právo na nájemné podle administrativního rozhodnutí z doby komunistického režimu a aby mohl profitovat z privilegované situace za systému regulovaného nájemného. Takové právní řešení, jež bylo navíc přijato na účet soukromých osob, které podobně jako ona se nenacházely nutně v lepší finanční situaci než jejich nájemníci, bylo jen stěží možno považovat za opatření sledující nějaký legitimní cíl v “obecném” či “veřejném” zájmu.

(ii) Vláda

157. Ve svých písemných i ústních prohlášeních vláda soustavně tvrdila, že hlavním cílem sporné legislativy je a bylo chránit nájemníky proti neoprávněně vysoké úrovni nájemného v období hospodářské transformace v Polsku. V devadesátých letech se musely úřady zabývat mimořádně obtížnou bytovou situací, která se vyznačovala vážným nedostatkem a vysokými cenami bytů. Tato situace od státu vyžadovala, aby kontroloval zvyšování nájemného nejen ve státním sektoru, ale také v sektoru soukromém. Stát musel přijmout tato opatření, aby zabránil širokému soudnímu vystěhovávání, které by jinak bylo důsledkem zavedení zcela nekontrolovaného zvyšování nájemného a které by způsobilo vážné sociální napětí a tím ohrozilo veřejný pořádek.

158. Vláda dále uváděla, že systém regulovaného nájemného byl čistě dočasným nouzovým opatřením, které mělo řešit vážný problém nedostatku bytů v Polsku, jenž se prohluboval zhoršující se ekonomickou situací domácností. V tomto kontextu se odvolávala na statistické údaje jí pořízené, které ukazovaly, že v letech 2000-2002 54% až 58% obyvatel žilo pod úrovní chudoby a že v letech 1998-2002 7% až 10% domácností dlužilo na nájemném.

Vláda rovněž zdůrazňovala, že potřeba omezovat zvyšování nájemného po určitou dobu byla prohlášena Polským ústavním soudem za věc obecného zájmu, zvláště v zájmu ochrany nájemníků nacházejících se ve špatné finanční situaci během období přechodu od státem řízeného systému k systému volného trhu.

159. V souvislosti s tím byl program státem kontrolovaného zvyšování nájemného opatřením, které bylo přijato s ohledem na zajištění důležitých zájmů nájemníků v systému volného trhu, a zvláště pak na ochranu nájemníků před nerovností vůči ekonomicky silnějším majitelům domů. V přechodném období bylo snahou státu udržovat nájemné na sociálně přijatelné úrovni, což je snaha, kterou je třeba ve světle soudního rozhodnutí ve věci Mellacher (§§ 53 a 54) považovat za legitimní.

(iii) Hodnocení soudu

160. Jak dokládá materiál předložený stranami a relevantní rozhodnutí Polského ústavního soudu, měl systém regulovaného nájemného v Polsku svůj původ v pokračujícím nedostatku bytů, nízké nabídce bytů k nájmu na nájemním trhu a ve vysokých nákladech spojených s pořízením bytu. Tento systém byl zaveden se záměrem zajistit sociální ochranu nájemníků a zabezpečit zvláště pro nájemníky nacházející se ve špatné finanční situaci postupný přechod od státem kontrolovaného nájemného k plně dohodou sjednávanému smluvnímu nájemnému v průběhu zásadní reformy země po zhroucení komunistického režimu (viz paragraf 18-23, 86, 108 a 110 výše).

Soud souhlasí s tím, že za sociálních a hospodářských okolností tohoto případu měla napadená legislativa legitimní cíl v obecném zájmu, jak vyžaduje druhý paragraf Odstavce 1.

(c) Otázka, zda polské úřady narušily náležitou rovnováhu mezi obecným zájmem společnosti a navrhovatelčiným právem na klidné užívání svého majetku

(i) Navrhovatelka

161. Navrhovatelka uvedla, že polské úřady zjevně nezachovaly přiměřenou rovnováhu mezi požadavky veřejného zájmu, jehož se dovolávaly, a jejím základním vlastnickým právem.

Souhlasila s tím, že jak soud prohlásil v řadě svých rozhodnutí, například Spadea a Scalabrino versus Itálie, Scollo versus Itálie nebo Mellacher a další versus Rakousko - běžně existuje omezení práva majitelů domů v zemích čelících nedostatku bytů. V některých z citovaných případů byla taková omezení shledána odůvodněnými a přiměřenými v souvislosti s cíli sledovanými státem v obecném zájmu. Avšak v žádném z těchto případů úřady neomezovaly práva navrhovatelů v tak velkém rozsahu jako v tomto případě.

162. Podle názoru navrhovatelky kombinace různých omezení uvalených na práva majitelů domů zákonem z roku 1994 a následně zákonem z roku 2001 představovala nepřípustné a nepřiměřené zasahování do jejich vlastnických práv.

V tomto směru poukázala na to, že Polský ústavní soud ve svých třech následných rozhodnutích z 12. ledna 2000, 10. října 2000 a 2. října 2002 konstatoval, že systém regulovaného nájemného podle zákona z roku 1994 a zákona z roku 2001 je neslučitelný s ústavním principem ochrany vlastnických práv a že uplatňování tohoto systému ze strany úřadů uvalilo nepřiměřené a nadměrné břemeno na majitele domů.

163. Nájemný vztah podle zákona z roku 1994 jí byl vnucen, stejně jako jiným soukromým majitelům domů, jednostranným rozhodnutím státu. Toto rozhodnutí bylo provázeno přísnými omezeními týkajícími se ukončení nájmu. Další ustanovení zákona z roku 1994 na jedné straně stanovilo účtovatelné nájemné na nízké úrovni, silně pod úrovní průměrných nákladů na údržbu domů, a na druhé straně přikazovalo majitelům domů provádět nákladné údržbové práce.

Situace se nezlepšila ani po přijetí zákona z roku 2001, který prakticky zachoval veškerá omezení týkající se ukončení nájmu a povinnosti týkající se údržby domů a který ještě zhoršil situaci majitelů domů tím, že zmrazil nájemné na nepřijatelně nízké úrovni.

164. Navrhovatelka v závěru uvedla, že zásadní otázkou v tomto případě je kdo a v jakém rozsahu má nést břímě bytové politiky zda majitelé domů nebo stát. Podle jejího názoru nemůže ani špatný stav rozpočtu země a náklady na politickou a ekonomickou transformaci státu ospravedlňovat uvalení hlavní tíže obětí ve prospěch společnosti na specifickou skupinu majitelů domů.

(ii) Vláda

165. Vláda se domnívala, že úřady udržovaly přiměřený vztah úměrnosti mezi použitými prostředky a sledovanými cíli.

Vláda především zdůrazňovala, že prostředky pro kontrolování nájemného jak podle zákona z roku 1994 tak i podle zákona z roku 2001 měly pouze dočasný charakter a nebudou již existovat po 31. prosinci 2004, což je lhůta stanovená uvedenými zákona pro působení napadeného systému.

166. Při ústním slyšení vláda uvedla, že vzhledem k tomu, jak rozhodl Polský ústavní soud ve svých usneseních z 12. ledna 2000 a 2. října 2002, nepředstavuje zachování systému regulovaného nájemného do konce roku 2004 porušení principu ochrany vlastnických práv. Vláda uvedla, že po 1. lednu 2005 bude nájemné regulováno tržními mechanismy a žádná regulace nájemného nebude “zadními vrátky” uplatňována.

Ve svých vystoupeních 4. listopadu 2004 vláda tvrdila, že právní postavení majitelů domů a nájemníků se zcela změní k 31. prosinci 2004, kdy přestane existovat systém regulovaného nájemného.

167. Dále srovnáním předmětného případu s případem Mellacher a další versus Rakousko vláda tvrdila, že jestliže ve zmíněném případě soud zjistil, že “při nápravné sociální legislativě a zvláště v oblasti regulace nájemného... je nutno ponechat na zákonodárci, aby přijal opatření upravující další plnění předtím uzavřených smluv, aby bylo dosaženo cílů přijaté politiky”, je třeba ponechat a fortiori na zákonodárci nejen to, aby stanovil úroveň nájemného pod tržní hodnotou, ale aby také přijal opatření upravující zavádění nájmů vyplývajících z předchozích administrativních rozhodnutí, kdy nájemník neměl naprosto žádné slovo při rozhodování o výši nájmu ani při výběru bytu soukromého či státního které mu byl přidělen.

168. Vláda se dále odvolávala na rozhodnutí Ústavního soudu. Zvláště se odvolávala na tu skutečnost, že tento soud výslovně uznal, že potřeba chránit nájemníky před neoprávněně vysokou úrovní nájemného, byla plně odůvodněna bytovou situací v Polsku. Kromě toho Ústavní soud rovněž uznal potřebu trvalé ochrany nájemníků, kteří uzavřeli nájemní smlouvu podle administrativních rozhodnutí a jimž zákon z roku 1994 zaručoval konkrétní maximální úroveň nájemného na pevně stanovenou dobu.

Nicméně vláda připustila, že v souvislosti s konkrétní situací navrhovatelky nemusí být závěry Ústavního soudu, pokud jde o nedostatečnost regulovaného nájemného, rozhodující. Soud se tak odvolával na celkovou situaci v Polsku, která nemusela nutně plně platit pro každého majitele domu. Neviděla žádný důvod, proč by se měly vztahovat na současný případ, kdy navrhovatelka dosud neprokázala, že nájemné, které vybrala, nekryje náklady na údržbu jejího domu.

169. Kromě toho napadená omezení, jejichž uplatňování podléhá jasně časově omezenému rámci, nezhoršila jak Ústavní soud prohlásil ve svém rozhodnutí z 12. května 2004 podstatu vlastnického práva, neboť nezbavovala majitele domů podstatných prvků tohoto práva.

Celkově vláda prohlašovala, že nedošlo k žádnému porušení Článku 1 Protokolu č. 1.

(iii) Hodnocení soudu

170. Hodnocení dopadu, který měl napadený systém regulovaného nájemného na vlastnická práva navrhovatelky v posuzovaném období, tj. od 10. října 1994 do dnešního dne, zahrnuje tři různé zákony: zákon z roku 1994, zákon z roku 2001 a dodatky z prosince 2004, přičemž uplatňování “zvláštního systému nájemného” podle Bytového zákona z roku 1974 na navrhovatelku (období od 10. října do 12. listopadu 1994, což je datum účinnosti zákona z roku 1994 ) mělo jen nepatrný vliv na “klidné užívání” jejího majetku (viz paragrafy 18, 19, 39-58, 73, 75-83 a 89-136 výše).

(α) Zákon z roku 1994

171. Zákon z roku 1994, který byl prvním z nápravných zákonů přijatých za účelem reformovat bydlení v Polsku v období přechodu země na systém volného trhu, zachoval řadu omezení uvalených na práva majitelů domů, která měla svůj původ v předchozí bytové legislativě přijaté ještě v komunistickém režimu. Ve srovnání s předchozím zákonem, kde “zvláštní systém nájemného”, který v praxi zavedl plnou státní kontrolu nad nájemním trhem a který, stejně jako v případě navrhovatelky, vylučoval svobodu smlouvy ve vztahu k nájmu u veškerých bytových i nebytových prostor, které předtím podléhaly státní správě, představoval zákon z roku 1994 významný krok dopředu tím, že omezoval státní kontrolu nad nájemným u bytů (viz paragrafy 19 a 73-76 výše). Nicméně, jak ukázala následné události, zvláště uplatňování jeho ustanovení v praxi, tento zákon jen stěží zlepšil právní a ekonomické postavení majitelů pronajímaných bytů.

172. Pro začátek v očích zákona každý nájem, který měl svůj původ v minulých administrativních rozhodnutích přidělujících byt, měl být posuzován jako smluvní nájem podepsaný na dobu neurčitou. Zatímco toto ustanovení ve skutečnosti vytvořilo určitý druh nájemní smlouvy mezi majitelem domu a nájemníkem což byl opět krok dopředu z hlediska opětného zavedení základů smluvních vztahů na nájemním trhu neměl majitel domu žádný vliv na podstatné prvky takové smlouvy. To se týká nejen doby platnosti smlouvy, ale také podmínek pro její ukončení, což značně omezovalo právo vlastníka na ukončení nájmu i pro nájemníky, kteří nedodržovali své zákonné podmínky, a určovat úroveň účtovatelného nájemného, které nemohlo překračovat strop stanovený zákonem (viz paragrafy 76-83 výše).

173. Navíc, jak uznala Exekutiva a potvrdila zjištění Polského ústavního soudu, úroveň nájemného nikdy nedosáhla zákonného stropu ve výši 3 % hodnoty rekonstrukce bytu, ale byla úřady v celé zemi udržována na úrovni kryjící pouhých asi 60 % nákladů na údržbu. Zbytek hradili vlastníci domů (viz paragrafy 20 a 85-86 výše).

Kromě toho kapitola 9 zákona z roku 1994 dále negativně ovlivnila finanční situaci vlastníků domů tím, že je zavazovala provádět nákladné údržbové práce, přes skutečnost, že v praxi bylo účtovatelné nájemné stanoveno pod průměrnou úrovní nákladů na údržbu domů, nemluvě již o nákladech na větší opravy, které připadly k tíži vlastníků domů (viz paragraf 82 výše).

174. Otázkou, zda působení zákona z roku 1994 vedlo k nepřiměřeným omezením práv vlastníků domů, se dvakrát zabýval Polský ústavní soud. Ve svých rozhodnutích z 12. ledna a 10. října 2000, vedoucích ke zrušení zákona z roku 1994, soud konstatoval, že relevantní ustanovení jsou neústavní tím, že jsou neslučitelná s principem ochrany vlastnických práv, principem úměrnosti a principem vlády zákona a sociální spravedlnosti (viz paragrafy 84-87 výše). Dále pak Ústavní soud ve svém rozhodnutí z 12. ledna 2000 rovněž zhodnotil situaci v souvislosti s podmínkami Smlouvy a konstatoval, že napadený systém regulace nájemného představuje porušení Článku 1 Protokolu č. 1 (viz paragraf 84 výše).

S přihlédnutím k tomu, že ve vážném období existovala “ústavně uznaná nezbytnost chránit práva nájemníků” a že vzhledem k těžké bytové situaci bylo nutno omezit nebo i zrušit svobodu při určování míry nájemného, Ústavní soud nicméně zdůraznil, že neexistuje žádné ospravedlnění pro to, aby nutná ochrana nájemníků šla k tíži soukromých osob vlastníků pronajímaných bytů. V tomto ohledu soud konstatoval, že zákon z roku 1994 “záměrně stanovil úroveň regulovaného nájemného pod úrovní skutečných nákladů a výdajů vzniklých vlastníkům” a že vzhledem k jejich povinnosti nést výdaje na udržování jejich domů v určitém stavu tento zákon byl založen “na premise, že domy musí až do konce roku 2004 přinášet svým vlastníkům ztráty” a že zákon z roku 1994 uvalil na vlastníky domů hlavní břemeno nutných obětí, které společnost musela nést za chudé nájemníky. V tomto kontextu Ústavní soud přikládal značný význam skutečnosti, že v polské legislativě chybějí paralelní řešení umožňující vyrovnat ztráty a výdaje vzniklé při udržování svých domů (viz paragraf 86 výše).

175. Vláda namítala, že zjištění Ústavního soudu ohledně celkové nedostatečnosti regulovaného nájemného nemůže být rozhodující v konkrétním navrhovatelčině případě (viz paragraf 168 in fine výše). Tento soud se však neztotožňuje se zmíněným stanoviskem. Konstatuje, že Ústavní soud nejen podepřel svá zjištění, pokud jde o škodlivé účinky zákona z roku 1994 na vlastnická práva majitelů domů, rozsáhlým průzkumem celkové bytové situace v Polsku a dokumentárními doklady předloženými státními orgány (viz paragrafy 20 a 85 výše), ale měl i výhodu bezprostřední znalosti okolností existujících v zemi (viz paragraf 148 výše). Vláda ze své strany nepředložila žádný důkaz, aby prokázala, že tyto okolnosti, přestože podle zjištění převládaly v celém Polsku, se nevztahují na navrhovatelku ani že se její situace podstatně liší od situace jiných majitelů domů v Polsku.

176. Opírajíc se o rozhodnutí tohoto Soudu v případě Mellacher a jiní versusRakousko vláda dále namítala, že podle Článku 1 Protokolu č. 1 státy při přijímání nápravné bytové legislativy mají právo nejen snižovat účtované nájemné pod tržní hodnotu, ale také přijímat takové radikální opatření, jako rušit platně uzavřené nájemní smlouvy (viz paragraf 167 výše).

Soud uznává, že vzhledem k výjimečně obtížné bytové situaci v Polsku, nevyhnutelně vážným sociálním důsledkům spojeným s reformou trhu nájemného, a rovněž k dopadu, který tato reforma má na ekonomická a jiná práva četných osob, bylo rozhodnutí zavést kvůli ochraně nájemníků zákony omezující úroveň nájemného u bytů v soukromém vlastnictví oprávněné, zvláště v tom, že stanovilo časový limit pro toto opatření (viz paragrafy 19, 86 a 165-169 výše). Navrhovatelka však právem poukázala na to (viz paragraf 161), že i když relevantní rakouská legislativa stanoví řadu omezení nebo možných omezení pro účtovatelné nájemné, stanoví rovněž postupy umožňující vlastníkům domů získat zpět výdaje na údržbu (viz rovněž Mellacher a jiní, citováno výše, §§ 31-32 a 55-56). Žádný takový postup však neexistoval v rámci zákona z roku 1994 a jak uvedl Ústavní soud polská legislativa nezajišťuje žádný mechanismus pro vyrovnání nákladů spojených s údržbou domů a příjmů z regulovaného nájemného (viz paragraf 86).

Na tomto pozadí a s ohledem na důsledky, které různá restriktivní ustanovení měla na navrhovatelku, Soud konstatuje, že kombinace omezení podle zákona z roku 1994 zhoršila samotnou podstatu jejích vlastnických práv. V tomto ohledu by chtěl Soud poukázat na to, že Ústavní soud ve svém rozhodnutí z 12. ledna 2000 dospěl ke stejnému závěru když konstatoval, že podle zákona z roku 1994 byli jednotliví vlastníci domů “zbaveni i nejmenší podstaty svých vlastnických práv” a že “v důsledku toho bylo jejich právo nabývat zisku ze svého majetku, ... důležitý prvek vlastnického práv byl zničen a... jejich právo na disponování majetkem jednotlivce bylo zbaveno své podstaty” (viz paragraf 86 výše).

(β) Zákon z roku 2001

Období od 11. července 2001 do 10. října 2002

177. Dne 11. července 2001 státní orgány zrušily zákon z roku 1994 a schválily zákon z roku 2001, který měl uplatnit rozhodnutí Ústavního soudu. Podle jeho ustanovení byl systém regulace nájemného nahrazen postupem kontroly zvyšování úrovně nájemného, který byl definován v kapitole 9(3), která činila takové zvyšování závislým na míře inflace. Tento zákon však stale zachovával maximální strop 3% hodnoty rekonstrukce bytu pro účtovatelné nájemné. Zákon neobsahoval žádná podrobná ustanovení týkající se povinností majitelů domů v souvislosti s jejich údržbou, nicméně jejich situace se v tomto směru podstatně nezměnila, jelikož jiné zákony stanovovaly pravidla podobná těm, která byla platná podle zákona z roku 1994. Ustanovení týkající se ukončení nájmu byla podrobnější, nicméně však kladla řadu restriktivních podmínek na podání výpovědi a v podstatě umožňovala znovunabytí držby bytu pouze tehdy, jestliže vlastník domu zajistil nájemníkovi náhradní ubytování (viz paragrafy 88-99 a 108 výše).

Po pouhých asi čtyřech měsících působení této nové legislativy předložil ombudsman Ústavnímu soudu otázku ústavnosti kapitoly 9(3) zákona z roku 2001 a uvedl, že úroveň nájemného tak, jak je stanovena podle této kapitoly, nekryje ani náklady spojené se základní údržbou obytných budov a že toto nové ustanovení staví vlastníky domů do ještě nevýhodnějšího postavení než pravidla stanovená v zákoně z roku 1994, která byla shledána za porušující jejich vlastnická práva (viz paragraf 100).

178. Ústavní soud, opíraje svá zjištění na širokých dokumentárních důkazech a na hodnocení celkové situace v celém Polsku, opět rozhodl, že příslušná ustanovení pro kontrolu úrovně nájemného jsou neslučitelná s ústavními principy ochrany vlastnických práv a se zásadou právní a sociální spravedlnosti. Dospěl mimo jiné k závěru, že současná situace je “nepochybně méně příznivá, než byla podle zákona z roku 1994”, že zákon z roku 2001 “vážně zhoršuje situaci majitelů domů” a že kapitola 9(3) nadále prodlužuje stav porušování vlastnických práv, jaký existoval podle zákona z roku 1994 (viz paragrafy 106-108 výše). A dále tento soud silně kritizoval zákonodárce za jeho opomenutí zavést jakékoli zákonné mechanismy ke zmírnění ztrát způsobených sníženým nájemným a poukázal navíc na to, že nová ustanovení o ukončení nájmu podstatně nezlepšila situaci vlastníků domů. Soud dospěl k závěru, že kapitola 9(3) nadále stejným způsobem porušuje vlastnické právo majitelů domů a že omezení stanovená v této kapitole překračují meze přípustného rozsahu omezení tohoto práva (viz paragraf 108 výše).

179. Ve svém hodnocení situace navrhovatelky podle zákona z roku 2001 tento Soud sdílí názor vyjádřený Ústavním soudem, že ustanovení tohoto zákona nepřiměřeně omezují její vlastnická práva a uvalují na ni nepřiměřené břemeno, které nelze ospravedlnit legitimním cílem sledovaným státními orgány při uplatňování relevantní nápravné bytové legislativy.

Období od 10. října 2002 do 31. prosince 2004

180. 0d 10. října 2002, po zrušení kapitoly 9(3), získala navrhovatelka právo zvyšovat úroveň nájemného u svých bytů až o 3% z hodnoty rekonstrukce každého bytu (viz paragrafy 69, 108 a 117 výše). Nicméně s ohledem na relevantní ukazatele, jak je strany předložily, se tento Soud domnívá, že to nevedlo k podstatnému zlepšení situace navrhovatelky. Podle vlády v době bezprostředně předcházející zrušení kapitoly 9(3), tj. v říjnu 2002, maximální nájemné u podobných bytů v jejím městě činilo PLN 4.61 za 1 čtvereční metr, zatímco částka reálně k dispozici žadatelky v průběhu a na konci roku 2004 dosahovala PLN 5.15 (viz paragraf 67-69 výše). Tato částka (přibližně 1.27 eur), což bylo v rámci uplatnitelné míry nájemného (PLN 5.00-PLN 6.00) ve většině jiných měst v zemi, představovala pouze asi 10% zvýšení proti předcházejícímu indikativnímu nájemnému, což jak bylo výše jasně konstatováno bylo naprosto nedostatečné pro krytí nákladů na základní údržbu (viz paragrafy 108 a 177-178 výše). V důsledku toho tento Soud nevidí, jak by možnost zvyšování nájemného až na zjevně nízký a nedostatečný zákonný strop mohla zlepšit situaci, která jak bylo zjištěno představuje trvající porušování vlastnických práv navrhovatelky a jiných vlastníků domů. Rovněž se nedomnívá, že by to přineslo jí a celé skupině postižených osob jakoukoli úlev oproti minulému stavu věcí.

(γ) Dodatky z prosince 2004

181. Soudu zbývá rozhodnout, zda nedávné změny v polské legislativě regulující nájmy zlepšily situaci navrhovatelky, pokud jde o údajné porušování jejích vlastnických práv. Avšak je třeba si uvědomit, že tyto dodatky nebyly předmětem podání stran před soudem při tomto řízení. Jejich ústavnost také dosud nezkoumal Ústavní soud (viz paragrafy 137 a 138 výše).

182. Vskutku také, jak vláda zdůraznila, byl dodržen závazek zachovat systém regulace nájmu pouze dočasně, jelikož ustanovení stanovící lhůtu pro uplatňování tohoto systému na základě maximálního stropu 3% z hodnoty rekonstrukce bytu přestalo platit k 31. prosinci 2004 (viz paragrafy 90, 128-129 a 165-166 výše). Vláda rovněž upustila od svého původního pokusu prodloužit zmrazení nájemného do roku 2008 (viz paragrafy 120-122 výše).

Avšak další návrh učiněný vládou vyjádřený nejen v zákonech z roku 1994 a z roku 2001, ale také předložený před tímto Soudem při ústním slyšení, totiž že od 1. ledna 2005 bude nájemné regulováno tržními mechanismy a že žádný nový systém regulace nebude zaveden (viz paragrafy 108, 110 a 165-166 výše) nebyl realizován.

1. ledna 2005 vstoupila v platnost nová ustanovení. Ústavnost oněch ustanovení napadli vlastníci domů před Ústavním soudem poté, co byla v platnosti pouhé tři dny. Na základě dodatků z prosince 2004 polský stát zavedl nový postup pro regulaci zvyšování nájemného, který v podstatě jen nepatrně upravuje předchozí systém. Za prvé, všechny úrovně nájemného mohou, za podmínky, že zvýšení bude provedeno s příslušným včasným upozorněním a ne častěji než jednou za šest měsíců, dosáhnout 3% z hodnoty rekonstrukce bytu. Za druhé, úroveň nájemného přesahující 3% uvedené hodnoty nesmí být zvyšována o více než 10 % ročně (viz paragrafy 129-130 a 136 výše).

183. Vzhledem k tomu, že praktické uplatňování nových ustanovení zůstává otázkou do budoucna a závisí na řadě faktorů, jako je relevantní přepočtový index (viz paragraf 69), neshledává Soud náležitým činit závěry o rozhodujících či dlouhodobých účincích jejich působení na vlastnická práva navrhovatelky a jiných vlastníků domů. Nicméně musí alespoň poznamenat, že vzhledem k nedávným částkám uváděným jako hodnota rekonstrukce nepředstavuje ono 10procentní zvýšení nájemného pro jakékoli praktické účely žádné podstatné zvýšení nájemného. Lze je proto jen stěží považovat za zlepšení situace žadatelky z hlediska krytí nákladů na údržbové práce, které musí stále provádět podle kapitoly 6(a) zákona z roku 2001.

184. Proto nelze říci, že by dodatky z prosince 2004 přinesly navrhovatelce nějaký druh ulehčení, které by mohlo vyrovnat porušení, k němuž již došlo kvůli pokračujícímu uplatňování legislativy regulující nájemné v Polsku. Naopak nová ustanovení zřejmě prodlužují status quo, který byl podle zjištění neslučitelný s požadavky Článku 1 Protokolu č. 1.

C. Obecný závěr

185. Jak již soud při mnoha příležitostech uvedl, mají členské státy v takových oblastech, jako je bytová politika, nutně značnou volnost při posuzování nejen na základě existence všeobecných obav, které opodstatňují opatření ke kontrole soukromého majetku, ale také co se týče volby a uplatňování těchto opatření. Jedním z těchto opatření je státní kontrola výše nájemného, jejíž aplikace může často vést ke značnému snížení částek nájemného, které lze účtovat (viz výše zejména Mellacher aj., § 45).

V takových situacích, jako je tato, v nichž má legislativa, jež se vztahuje ke kontrole nájemného, rovněž dalekosáhlé důsledky pro řadu osob a závažné hospodářské a sociální důsledky pro zemi jako celek, musí mít úřady značnou volnost při rozhodování nejen o volbě formy a rozsahu kontroly užívání majetku, ale také o příslušném načasování vynucování příslušných právních předpisů. Tato volnost, jakkoli rozsáhlá, však není neomezená, a to ani v kontextu té nejsložitější reformy státu, a její důsledky se nesmějí odchylovat od norem stanovených v Úmluvě (Broniowski, ibid., § 182).

186. Soud znovu uznává, že obtížná bytová situace v Polsku, zvláště akutní nedostatek prostor k bydlení a vysoké náklady na získání bytu na trhu, i potřeba transformace nesmírně rigidního systému distribuce bydlení zděděný po komunistickém režimu, ospravedlňoval nejen zavedení nápravné legislativy na ochranu nájemníků při uplatňování zásadní reformy politického, hospodářského a právního systému země, ale také stanovení nízkého nájemného pod úrovní tržní hodnoty (viz bodu 68-70, 149, 160 a 176 výše). Soud však nenachází důvod pro to, že stát nebyl po celou předmětnou dobu nadále schopen zajistit navrhovatelce a ostatním pronajímatelům ani částky nutné ke krytí nákladů na údržbu, natož na minimální zisk z pronájmu bytů.

187. Polský ústavní soud došel zhruba před pěti lety k závěru, že uplatňování systému kontroly nájemného na základě ustanovení, která nutně a nevyhnutelně způsobují pronajímatelům ztráty, mělo za následek neúměrné, nespravedlivé a svévolné rozložení sociálního břemene reformy bydlení a že tato reforma byla realizována hlavně na úkor pronajímatelů. Nejvyšší soud znovu zopakoval konstatování uvedená ve svých předchozích rozsudcích, v nichž jasně naznačil, že pokud se nepodaří zrušit k 31. prosinci 2004 systém kontroly nájemného, bude porušen ústavní princip právního státu a podkopána důvěra občanů ve stát. Polský ústavní soud znovu zopakoval, že přijatá opatření znamenají pokračující porušování majetkových práv pronajímatelů a zdůraznil, že způsob, jakým úřady vypočítávají zvýšení nájemného, z čistě matematického hlediska znemožňuje pronajímatelům dosahovat příjmů z nájemného nebo alespoň z něj krýt své náklady na údržbu (viz odstavce 84-87, 108 a 110 výše).

Za těchto okolností byly polské úřady povinny odstranit nebo alespoň s náležitou rychlostí napravit situaci, jež byla podle rozsudků ústavního soudu shledána jako neslučitelná s požadavky základního vlastnického práva navrhovatelky. Také zásada právního jednání uvedená v článku 1 Protokolu č. 1 a předvídatelnost práva, které z ní vyplývá, vyžadovala od státu, aby splnil svůj legislativní slib a zrušil systém kontroly nájemného což v žádném případě nevylučovalo přijetí postupů, jež by chránily práva nájemníků jiným způsobem (viz odstavce 146 a 151 výše).

188. Se zřetelem na veškeré výše uvedené okolnosti a zejména na důsledky, která mělo uplatňování systému kontroly nájemného na výkon práva navrhovatelky na klidné užívání jejího majetku, dospěl soud k závěru, že úřady uvalily na navrhovatelku neúměrné a nadměrné břemeno, které nelze zdůvodnit žádným oprávněným společenským zájmem, s nímž argumentují.

Zároveň došlo i k porušení článku 1 Protokolu č. 1.

II. Článek 46 Úmluvy

189. Článek 46 Úmluvy stanoví, že:

„1. Vysoké smluvní strany se zavazují, že se budou řídit konečným rozsudkem Soudu ve všech případech, jichž jsou stranami.

2. Konečný rozsudek Soudu se doručuje Výboru ministrů, který dohlíží na jeho výkon.“

190. Ve věci Broniowski, kterou si soud stejně jako předmětný případ vybral jako „pilotní“ při určování kompatibility příslušného právního režimu, který má dopad na velký počet (cca 80.000) osob, s Úmluvou, soud poprvé shledal, že došlo k systémovému porušení práva, které definoval jako situaci, v níž „skutková podstata případu poukazuje ... na existenci jistého nedostatku v domácím [právním] řádu ... v jehož důsledku je celé vrstvě jednotlivců upíráno [její právo nebo svoboda daná Úmluvou] a v níž „nedostatky v domácím právu a praxi, zjištěné v případě daného navrhovatele, mohou vést k mnoha dalším odůvodněným návrhům“.

Soud dále zjistil, že v porušení v daném případě „mělo svůj původ ve značně rozšířeném problému, který byl důsledkem selhání polské legislativy a správní praxe a který ovlivnil a mohl nadále ovlivňovat velký počet osob“ (Broniowski, ibid., § 189).

Se zřetelem na to, že v daném případě bylo vzhledem k jeho okolnostem zapotřebí přijmout celostátní opatření k vykonání rozsudku, naznačil soud, že taková opatření musí „buď odstranit veškeré překážky při uplatňování práva řady osob dotčených touto situací, u nichž bylo ve vztahu k navrhovateli zjištěno, že tyto překážky porušují Úmluvu, nebo namísto toho poskytnout odpovídající náhradu“ (Broniowski, ibid., § 194). Soud v operativních ustanoveních rozsudku konstatoval, že stát odpůrce musí prostřednictvím náležitých právních opatření a správní praxe zajistit zbývajícím osobám uplatňování příslušného práva stanoveného v Úmluvě nebo jim poskytnout odpovídající náhradu.

Závěrem soud odročil svou úvahu o návrzích podaných na základě stejného obecného podnětu až do doby, kdy budou uplatněna příslušná obecná opatření (Broniowski, ibid., § 198).

191. Soud je toho názoru, že zásady stanovené ve věci Broniowski platí ve stejné míře i v tomto případě, zejména proto, že uplatňování režimu kontroly nájemného může mít potenciální dopad i na větší počet jednotlivců cca 100.000 pronajímatelů a cca 600.000 až 900.000 nájemníků (viz body 24 a 141 shora). Stejně jako v předchozím případě odhaluje i skutková podstata tohoto případu, že zde existuje jistý základní systémový problém, který je spojen se závažným nedostatkem domácího právního řádu. Tento nedostatek spočívá v selhání polské legislativy, která upravuje bytovou otázku, a to v tom smyslu, že vůči jednotlivým pronajímatelům uplatnila a nadále uplatňuje omezení při zvyšování nájemného za obytné prostory, které pronajímají, čímž jim znemožňuje získávat nájemné, které by přiměřeně odpovídalo celkovým nákladům na údržbu nemovitostí.

192. Co se týče obecných opatření, která mají být uplatněna za účelem odstranění systémového porušení zjištěného v tomto případě, je soud toho názoru, že stát odpůrce musí především prostřednictvím příslušných právních a/nebo jiných opatření zajistit přiměřenou výši nájemného navrhovatelce a ostatním osobám, které jsou na tom obdobně, nebo jim poskytnout mechanismus ke zmírnění výše uvedených dopadů státní kontroly růstu nájemného na jejich majetková práva.

Úkolem soudu není stanovit, jaká je „přiměřená“ úroveň nájemného v tomto případě nebo v Polsku vůbec, nebo jakým způsobem stanovit zmirňující opatření. Stát má tedy v souladu s článkem 46 i nadále volnost při výběru prostředků, jimiž splní své závazky vzniklé z vykonání rozsudků soudu (viz Broniowski, ibid., §§ 186 a 192). Soud však v tomto kontextu poznamenává, že vláda má řadu možností, včetně toho, že vezme v úvahu podněty obsažené v rozsudcích polského ústavního soudu (viz body 86 a 108 shora).

III. Uplatnění článku 41 Úmluvy

11853. Článek 41 Úmluvy stanoví, že:

„Jestliže Soud zjistí, že došlo k porušení Úmluvy nebo Protokolů k ní, a jestliže vnitrostátní právo dotčené Vysoké smluvní strany umožňuje pouze částečnou nápravu, přizná Soud v případě potřeby poškozené straně spravedlivé zadostiučinění.“

A. Náhrada škody požadovaná v tomto případě

186. Navrhovatelka se z titulu náhrady majetkové (peněžité) újmy domáhá částky 78.750 eur (EUR) jako náhrady za ušlý zisk a znehodnocení majetku v důsledku zanedbání údržby způsobeného nemožností získat nájemné, jež by pokrylo náklady na nutné opravy v domě.

Navrhovatelka se dále u soudu domáhá náhrady nemajetkové újmy ve výši 40.000 EUR jako náhrady za duševní újmu a stres vzniklý z její marné snahy získat zpět majetek a nemožnosti jej užívat. V tomto kontextu navrhovatelka zdůraznila, že její úsilí domoci se svých oprávněných nároků u polských soudů a fakt, že se veškeré tyto postupy ukázaly jako neúčinné, znamenaly pro ni jako pro starší osobu značné vypětí. Značné útrapy jí rovněž způsobila skutečnost, že nemohla realizovat své plány umístit ve svém domě sídlo Nadace jantarové stezky.

Navrhovatelka se domáhala náhrady nákladů řízení před Soudem a před domácími soudy ve výši 15.000 EUR.

187. Vláda měla za to, že její nároky jsou přehnané a nejsou podloženy žádnými hmotnými důkazy.

B. Závěr Soudu

1. Náhrada majetkové a nemajetkové újmy

188. Soud se vzhledem k okolnostem případu domnívá, že otázka přiznání majetkové a/nebo nemajetkové újmy není ve stadiu, kdy by se o ní dalo rozhodnout. Tuto otázku je nutno náležitě vyhradit a stanovit následný postup s patřičným ohledem na případnou dohodu, která může být dosažena mezi vládou odpůrce a navrhovatelkou (Pravidlo 75 § 1 soudního řádu) a ve světle individuálních nebo obecných opatření, které podnikne vláda odpůrce při vykonávání tohoto rozsudku. Soud odročí úvahy o návrzích podaných na základě stejného obecného důvodu (viz Broniowski, ibid., § 198) až do doby, kdy budou uplatněna příslušná obecná opatření, která musí být v přiměřené době zavedena.

2. Náklady

189. Co se týče nákladů, které navrhovatelka již vynaložila, přiznává jí Soud částku 13.000 EUR, která bude směněna za polské zloté v kurzu platném k datu vypořádání, spolu s veškerými poplatky účtovanými k této částce.

3. Úrok z prodlení

190. Soud považuje za vhodné, aby úrok z prodlení byl vypočten na základě mezní úvěrové sazby Evropské ústřední banky plus tři procentní body.

Z těchto důvodů soud

1. rozhodl jednomyslně, že došlo k porušení článku 1 Protokolu č. 1 Úmluvy;

2.rozhodl jednomyslně, že výše uvedené porušení vzniklo ze systémového problému, jenž souvisí se selháním polské legislativy, jež uvalila a nadále uvaluje na jednotlivé pronajímatele omezení při zvyšování nájemného za jejich obytné prostory, jež jim znemožňují získat nájemné, které by odpovídalo obecným nákladům na údržbu;

3.rozhodl jednomyslně, že za účelem skoncování se systémovým porušením zjištěným v tomto případě musí stát odpůrce prostřednictvím náležitých právních nebo jiných opatření zajistit navrhovatelce a osobám v podobné situaci přiměřenou úroveň nájemného nebo jim poskytnout mechanismus ke zmírnění výše uvedených dopadů státní kontroly zvyšování nájemného na jejich majetek;

4.rozhodl šesti hlasy k jednomu, že co se týče poskytnutí finanční náhrady navrhovatelce za veškerou majetkovou nebo nemajetkovou újmu vzniklou z porušení zjištěného v tomto případě, není otázka aplikace článku 41 ve stadiu, kdy by bylo o ní možno rozhodnout. Proto Soud

(a) vyhrazuje tuto otázku jako celek;

(b) vyzývá vládu a navrhovatelku, aby do šesti měsíců od právní moci tohoto rozsudku v souladu s článkem 44 odstavec 2 Úmluvy předložily svá písemná zjištění ve věci a zejména oznámily soudu, zda dosáhly jakékoli dohody;

(c) vyhrazuje si další postup a pověřuje předsedu senátu, aby jej v případě potřeby stanovil;

5.rozhodl jednomyslně

(a) aby stát odpůrce zaplatil navrhovatelce do tří měsíců od právní moci tohoto rozsudku v souladu s článkem 44 odstavec 2 Úmluvy částku 13.000 EUR (třinácttisíc euro) jako náhradu nákladů vynaložených do tohoto data, která částka bude směněna za polské zloté v kurzu platném k datu vypořádání, spolu s veškerými poplatky účtovanými k této částce;

(b) aby byl k této částce účtován od uplynutí výše uvedených tří měsíců do data zaplacení jednoduchý úrok na základě mezní úvěrové sazby Evropské ústřední banky plus tři procentní body;

Dáno v angličtině a doručeno písemně dne 22. února 2005.

Michael O'Boyle Nicolas Bratza
úřední zapisovatel předseda senátu

V souladu s článkem 45 odstavec 2 Úmluvy a pravidlem 74 § 2 soudního řádu je k tomuto rozsudku přiložen částečně souhlasný a částečně odlišný názor pana Pavlovschi.

N.B.
M.O.B.

Částečně souhlasný a částečně odlišný názor soudce Pavlovschi

Nejsem bohužel a s velkým politováním schopen sdílet některé závěry, k nimž dospěla většina v tomto případě.

Mohu snadno souhlasit s názory většiny ohledně zjištění porušení článku 1 Protokolu č. 1 Úmluvy. Souhlasím i s tím, že porušení zjištěné v tomto konkrétním případě vyplývá z právních ustanovení způsobujících porušení majetkových práv, jež lze pokládat za porušení strukturální povahy, která mohou mít za následek značný počet podobných návrhů.

Obecně souhlasím s názorem většiny na výše uvedená zjištění. Mohu však jen obtížně akceptovat stav, kdy nebyly v rozsudku zkoumány všechny stížnosti navrhovatelky. K tomuto závěru mě vedou následující okolnosti.

V bodech 38 a 39 rozsudku se uvádí, že navrhovatelka založila v devadesátých letech minulého století soukromý subjekt s názvem Nadace jantarové stezky. Od roku 1991 se neúspěšně pokoušela zaregistrovat svůj dům jako sídlo této nadace. Po převzetí domu do své správy zahájila navrhovatelka několik občanskoprávních i správních řízení za účelem zrušení předchozích správních rozhodnutí a opětovného získání vlastnictví bytů v domě, ale bez úspěchu.

Rozsudek naznačuje, že návrh navrhovatelky předložený Soudu obsahoval dvě stížnosti, a sice:

1. že není schopna mít ze svého majetku příjem;

2. že v důsledku omezení, jež se týkají ukončení nájemních smluv k bytům, nemůže opětovně získat vlastnictví ke svému majetku a užívat jej (viz bod 139 rozsudku).

Rozsudek dává odpovědi pouze na první část stížnosti. V druhém bodě výroku Soudu, tj. při rozhodování o podstatě stížnosti, se pouze hovoří o „… omezeních zvyšování nájemného za obytné prostory …“, zatímco ve třetím bodě Soud stanoví, že „ … stát odpůrce musí prostřednictvím náležitých právních nebo jiných opatření zajistit navrhovatelce a osobám v podobné situaci přiměřenou úroveň nájemného nebo jim poskytnout mechanismus ke zmírnění výše uvedených dopadů státní kontroly zvyšování nájemného na jejich majetek ...“.

Z tohoto rozhodnutí jednoznačně vyplývá, že většina nevzala v úvahu druhou část stížnosti navrhovatelky, tj. že navrhovatelka není schopna získat zpět a užívat svůj majetek.

Tento konkrétní přístup nemohu podpořit a upřímně se domnívám, že soud, který v případu rozhoduje, by měl zodpovědět veškeré otázky předložené navrhovatelkou a nevynechat při svém zkoumání žádnou otázku, protože problém, který není vypořádán, trvá i nadále a v důsledku toho se bude znovu a znovu objevovat a působit další útrapy.

Je pro mne velmi obtížné akceptovat samotnou strukturu a filozofii rozsudku, který shledávám příliš „apologetický“.

Přes veškerý příslušný respekt k polskému ústavnímu soudu se nedomnívám, že bylo skutečně zapotřebí opakovat veškeré tyto zdlouhavé citace z jeho rozsudků, z nichž mnohé zcela nesouvisely s případem, který posuzujeme, a z nichž některé jsou navíc svou podstatou velmi sporné, pokud ne vůbec nesprávné. Pro mne osobně je například velmi obtížné souhlasit s tímto závěrem, cituji:

“...je tedy v souladu se současným vnímáním “sociálního státu” požadovat od všech členů společnosti určitou oběť ve prospěch těch, kteří nemohou sobě a svým rodinám zajistit existenční minimum. Z povahy věcí plyne, že rozsah této oběti závisí na úrovni příjmů a ukládá těžší břemeno těm, kteří jsou na tom lépe. Z povahy věcí plyne, že od vlastníků nemovitostí mohou být požadovány oběti, podle obecného principu, že 'vlastnictví je spojeno se závazky'...” (viz odstavec 86 rozsudku)

Říkám to jen nerad, ale tato „vynucena dobročinnost“ podle mého názoru deformuje samotnou povahu sociálních teorií, které definují sociální stát jako stát, jenž se zakládá na zásadách sociálně orientované tržní ekonomiky.

Sociální orientovaná tržní ekonomika se ve své podstatě nemůže zakládat na logice, jež odpírá desítkám tisíc jejích členů obecně uznávaná majetková práva nebo jež omezuje klidné užívání právně uznaného vlastnictví. Proto také nemohou souhlasit se zjištěním většiny, že:

„ ... úřady musí mít značnou volnost při rozhodování nejen o volbě formy a rozsahu kontroly užívání majetku, ale také o příslušném načasování vynucování příslušných právních předpisů....“ (viz druhý odstavec bodu 185 rozsudku).

Jsem toho názoru, že tento závěr, který dává členským státům příliš velkou volnost hodnocení při rozhodování o úrovni zásahů do majetkových práv jejich občanů, představuje reálné nebezpečí pro státy, které se řídí právem, včetně „sociálních států“, a jde proti samotnému duchu a podstatě článku 1 Protokolu č. 1. V demokratické společnosti neexistují žádné „zvláštní okolnosti“, které mohou nebo smějí ospravedlňovat zásahy do základních práv a svobod příslušníků této společnosti, pokud nejsou zcela nezbytné a nevycházejí ze zákona. V tomto ohledu dávám přednost restriktivnímu přístupu, který by omezil zásahy státu do majetkových práv pouze na velmi malý počet jednoznačně stanovených situací.

Je zde ještě jedna věc, s níž nemohu souhlasit, a sice že v důsledku existence určitých strukturálních problémů může být navrhovatelce odepřena efektivní mezinárodní ochrana a že existence těchto problémů může sama o sobě sloužit jako právně uznaný důvod k odložení rozhodování o otázkách spravedlivého zadostiučinění za zjištěné porušení.

Zde poukazuji na bod 4 výroku rozsudku, v němž se uvádí:

“... co se týče poskytnutí finanční náhrady navrhovatelce za veškerou majetkovou nebo nemajetkovou újmu vzniklou z porušení zjištěného v tomto případě, není otázka aplikace článku 41 ve stadiu, kdy by bylo o ní možno rozhodnout a soud si tedy (a) vyhrazuje tuto otázku jako celek ...“

Toto rozhodnutí vychází z následujícího zjištění obsaženého v bodě 196:

„... Soud se vzhledem k okolnostem případu domnívá, že otázka přiznání majetkové a/nebo nemajetkové újmy není ve stadiu, kdy by se o ní dalo rozhodnout ...“.

Takový přístup je podle mého názoru zásadě nespravedlivý, což nejsem schopen akceptovat. Většina se však bohužel rozhodla takto postupovat, přičemž to nijak nezdůvodnila a odkázala pouze na výše uvedené „okolnosti případu“. Jaké však jsou tyto tajemné okolnosti, jež zabránily Soudu rozhodnout o spravedlivém zadostiučinění? Odpověď na tuto otázku je pro mne záhadou a mám obavy, že bude záhadou i pro navrhovatelku a její právníky. Jsem hluboce přesvědčen, že v demokratické společnosti nelze ze zásady ani teoreticky brát okolnosti, které vedou k porušování základních lidských práv desítek tisíc lidí, za základ pro zdůvodnění výše uvedeného prodlení při rozhodování o záležitosti, jež spadá pod ustanovení článku 41.

Ať se snažím pohlížet na tuto věc z jakéhokoli úhlu, nedaří se mi nalézt patřičné odůvodnění takového rozhodnutí, které může být ze své podstaty považováno za dílčí.

Především bych měl uvést, že naše navrhovatelka je již starší osoba. Narodila se v roce 1931 a je jí tedy 74 let (viz bod 16 rozsudku). Jen tato okolnost měla sama o sobě sloužit jako argument proti odročení rozhodnutí v otázce související s článkem 41.

Jsou zde však i další relevantní důvody, které by za normálních okolnosti měly zabránit Soudu v odložení rozhodnutí.

Navrhovatelka se v části svého návrhu, jež se týká utrpěné majetkové újmy, odvolává většinou na to, že nemohla získat přiměřenou výši nájemného. Její výpočty vycházejí z násobku průměrné výše nájemného a uplynulých měsíců. Tyto výpočty jsou velmi pečlivé a jednoznačné, což podle mého názoru v praxi vylučuje jakoukoli pochybnost.

Jedná se o podobnou metodu použitou navrhovatelkou a akceptovanou soudem ve věciProdan v. Moldova (č. 49806/99, § 70, ECHR 2004-III), kde se uvádí:

„ ... Soud znovu opakuje, že rozsudek, v němž zjistí, že došlo k porušení, ukládá státu odpůrci právní povinnost skoncovat s takovým porušením a napravit jeho důsledky tak, aby bylo v nejvyšší možné míře znovu nastolit situaci, která existovala před tímto porušením (viz Bývalý řecký král aj. v. Řecko [GC] (spravedlivé zadostiučinění), č. 25701/94, § 72). V tomto případě by náprava měla být zaměřena na to, aby se navrhovatelce zajistilo postavení, které by měla, kdyby nedošlo k danému porušení ...“.

Soud ve stejném duchu dále argumentuje takto (ibid., § 72):

„... navrhovatelka již měla ubytování a proto ... Soud považuje za důvodné mít za to, že by se bývala pokusila byty pronajmout ...“

V závěru shrnuje Soud své stanovisko takto (ibid., § 73):

„ ... Soud považuje za důvodný obecný přístup navrhovatelky při posuzování utrpěné ztráty ... na základě odkazy na měsíční výši nájemného placeného za předpokladu, že by byty byly pronajaty ...“

Veškeré tyto argumenty lze dokonale uplatnit i v tomto případě. Nevidím důvod, proč bylo použití výše nájemného jako základu pro výpočet majetkové újmy ve věciProdan považováno za důvodné, zatímco v tomto případě stejná metoda výpočtu podle názoru většiny znamená, že případ „není ve stadiu, kdy by o něm bylo možno rozhodnout“.

Co se týče nemajetkové újmy, vzpomínám si, že tatáž Čtvrtá sekce svého času posuzovala věc Popov v. Moldova, kde se znovu vyskytl problém s odročením, protože navrhovatel ztratil svá práva k majetku v důsledku soudního přezkumu. I když v tomto případě úřady daného státu zrušily pravomocný rozsudek soudu, podle něhož měl navrhovatel právo získat zpět svůj zabavený majetek, přiznal Soud panu Popovovi spravedlivé zadostiučinění a odložil pouze rozhodování o majetkové újmě (viz Popov v. Moldova, č. 74153/01, výrok, 18. ledna 2005).

Nechápu, proč Soud v tomto případě rozhodl na rozdíl od věci Popov v. Moldova čili jinými slovy v rozporu s vlastní judikaturou odložit rozhodování o spravedlivém zadostiučinění za nemajetkovou újmu, jejíž existenci nezpochybnila ani vláda odpůrce. Nemohu ani souhlasit s tímto postupem, který bezdůvodně prodlužuje duševní útrapy navrhovatelky, když ji ponechává po další dobu bez jakékoli náhrady. Skutečně nenalézám v tomto případě žádné zvláštní „okolnosti“, jež by vysvětlovaly a zdůvodnily potřebu působit navrhovatelce veškeré tyto další útrapy.

Je již všeobecně uznáváno, že „opožděná spravedlnost znamená odepřenou spravedlnost“, a na tuto skutečnost bychom neměli nikdy zapomínat.